2010年以后，受国内外复杂因素影响，我国三大需求中的出口和投资增速显著下滑。从国际看，世界经济增长持续低迷，受其影响，利益分配格局日益由增量博弈转向存量博弈，合作因素减少而对抗因素增加。世界百年未有之大变局带来的复杂变化，使我国外贸出口增速显著下降。2010—2023年，美元口径的出口增长率由31.3%降低为-4.6%。从国内看，受发展不平衡不充分问题影响，特别是城镇化推进过程中不平衡问题影响，投资增速显著下降。

 

需求不足，会导致宏观经济总量失衡，进而使经济增速下降。经济增长也是总供给和总需求互为条件、共同运动，从不平衡到平衡再到新的不平衡的动态过程。从社会再生产角度看，生产创造供给，而分配形成需求，供给与需求通过交换实现互动和转化。马克思指出，没有生产，就没有消费，但是，没有消费，也就没有生产，因为如果没有消费，生产就没有目的；分配借社会规律决定生产者在产品世界中的份额，因而出现在生产和消费之间。在考察供给与需求关系时，既要注意生产和供给对需求的重要作用，例如形成就业与收入，利润和投资；也要注意需求决定的相对独立性及其对生产和供给的作用，例如特定生产和分配关系对各主体收入增长的作用，对积累和投资的作用，价格变化对需求的刺激或制约，前面分析的影响出口及投资的因素等。相较生产和供给结构变化，需求的变化更为活跃、需要的时间更短，因此在宏观经济总量关系变动中，往往发挥着主导作用。需求不足，会使生产和供给增长放缓。例如企业缺少订单时，就会减少生产。从宏观上看，则表现为经济总量供大于求，以及经济增长率下降。从这一关系看，实际经济增长率是由潜在经济增长率及特定时期的需求增长率共同决定。

 

从国民经济核算关系看，GDP增速下降，也表现为企业、居民、政府等主体的收入增速下降，这会使国内需求增速进一步下降，因为收入是决定消费与投资的基础性变量。从实际数据变化看，受需求不足的制约，2010—2023年我国经济增长率从10.3%降低到5.2%，同期城镇居民人均可支配收入实际增长率从11.3%降低到5.1%。居民收入下降导致消费增速下降，2010—2023年，社会消费品零售总额年度增长率从18.38%降低到7.2%。以上分析表明，需求不足持续发展，会形成需求收缩机制。其内在关系是：需求不足使经济增速下降，经济增速下降使各主体收入增速下降，收入增速下降使消费、投资等需求增速下降。经济增长的实际情况表明，如果对复杂因素引起的需求不足不加干预，则由需求收缩机制导致的需求不足程度会持续加强，此时市场主导的需求收缩会持续发展。表现为企业收入预期不好，使企业的生产投资活动更为谨慎；居民的收入预期不好，使居民的消费行为更为谨慎；政府财政收入预期不好，使政府的支出更为谨慎。各主体更谨慎的支出，会使需求不足问题更为严重。

 

 

有效应对需求不足和市场主导的需求收缩，就必须提高政府科学宏观调控的能力和增强政府投资扩大需求的能力。为此《决定》提出要建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制。

 

市场通过经济核算和自由竞争调节供求关系，实现要素资源的优化配置，其主体是“小我”；社会主义国家政府一个非常重要的责任则是保障“大我”，保障全体人民的整体和长远利益。因此，我们既要充分发挥好市场的作用，提供高质量的商品和服务；也要更好发挥政府的作用，提供高质量公共产品和服务。中国特色社会主义制度框架内，政府提供公共产品和服务的责任与能力，应该显著高于西方市场经济制度。在聚焦提高人民生活品质部分，《决定》强调要增强基本公共服务均衡性和可及性；在完善城乡融合发展体制机制部分，《决定》明确要推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度；在与教育、医疗相关部分，《决定》明确要建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，探索逐步扩大免费教育范围，要实施健康优先发展战略，健全公共卫生体系；在健全保障和改善民生制度体系部分，《决定》明确要完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。从我国改革发展实践看，在推进中国式现代化进程中不断完善中国特色社会主义制度，既要探索社会主义制度框架内如何充分发挥好市场调节作用，也要从社会主义制度本质要求出发，探索如何充分发挥好政府在公共产品和服务高质量供给保障方面的作用。

 

在政府提供的公共产品和服务中，基础性、公益性、长远性重大项目建设对全体人民整体和长远利益意义重大，正处在从“有没有”跨入“好不好”高质量发展阶段的关键时期。例如能够有效抵御特大洪涝、特大干旱，确保中国水运行总体安全的中国水网系统建设；高效、快捷，路网密度高、覆盖全面、高质量的现代化交通运输系统建设；城市地下管网系统向地下综合管廊系统全面升级的建设；能源、电力网络，光纤通信网络高密度、高质量、全覆盖的建设；等等。在健全推动经济高质量发展体制机制部分，《决定》明确要健全现代化基础设施建设体制机制。可见，加强基础性、公益性、长远性基础设施项目建设能力，既是提高政府投资能力和宏观政策逆周期跨周期调控能力的需要，也是提高政府公共产品和服务高质量供给保障能力的需要。

 

从当前相关经济指标看，供大于求的总量失衡程度较为明显。例如工业产能利用率由2017年的77%（高增长阶段在80%以上）降低到74.3%，PMI指数相关调查中，反映需求不足的企业占比超过60%等。另外从充分就业方面看，实际经济增长率与潜在经济增长率间也存在明显差距。因此，政府投资必须达到很高强度，才能够通过项目和订单，有效带动企业生产和投资，带动社会投资全面恢复。由此看，必须加快落实《决定》相关改革任务，包括健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，支持重大项目储备持续较快增加；促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整；增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；适当加强中央事权、提高中央财政支出比例；建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动；深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制；等等。从体制机制完善方面为支持政府投资规模显著扩大提供有力支持和保障，为加强政府投资对全社会投资的带动作用提供有力支持和保障。

 

从更长时期看，培育完整内需体系，还需要从充分就业和居民收入持续较快增长、完善社会保障和教育医疗等公共服务体系、推动消费品供给高质量发展、完善消费环境等多个方面，完善扩大消费长效机制，促进消费需求持续较快增长，人民美好生活需求持续较快释放，消费结构升级持续活跃。

 

作者： 张立群 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员