改革开放 45 年，我国体制改革可以梳理出发展型改革与治理型改革两条主线。研究部署现代化建设阶段的改革任务，需要两条主线同步推进，同时根据主要问题和矛盾的变化，明确不同时期的重点任务和推进方式。处理好“发展—治理”两大改革的关系，事关发展与稳定两个大局和中国式现代化建设目标的顺利实现。

 

 

十一届三中全会以来，我国改革中的两个主题始终并存，以 2013 年为界，侧重点有所不同。之前，改革的核心任务是解放和发展生产能力，着眼点是激发市场主体的活力，目标是加快经济发展；之后，在继续推进发展型改革的同时，改革任务增加了完善国家治理体系提升国家治理能力的要求，着眼点是解决积存的突出问题，规范和调整政府、市场、社会与公民的行为与关系，目标是为建设社会主义现代化国家提供制度保障。

 

（一）发展型改革为主的时期（1978—2013年）

 

改革开放初期，我国生产力发展水平极低，以发展型改革为主线，核心任务是解放和发展生产力，激发市场主体的活力，促进经济加速发展，尽快提高人民生活水平和国家经济实力。早期改革的主要内容包括 20 世纪 70 年代末期开始的农村改革、80 年代初期的国有企业改革和价格体系改革等，都是在计划经济体制框架下增加市场因素和相应活力。1993 年召开的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，明确使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。2003 年召开的十六届三中全会进一步提出，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此这个时期的改革围绕社会主义市场经济体制的建立和完善，从国家宏观调控方式改革、要素市场改革、劳动力市场改革、国有企业改革、财税体制改革、社会保障制度建设等多方面推进发展型改革，目的都是调动个人、企业和地方的积极性，解放和发展生产力，促进经济持续快速发展。在这个过程中，根据不同时点的突出问题，也有一些治理型改革出台。例如，1989 年召开的中共中央十三届五中全会提出，整顿经济秩序，克服生产、建设、流通、分配领域的严重混乱现象，是一个具有治理型改革目标的重要文件。

 

（二）发展型改革与治理型改革并重的时期（2013年至今）

 

2013 年召开的中共中央十八届三中全会，做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将治理型改革摆在改革总目标的地位（燕继荣，2023）。文件提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，部署了包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队、党的建设制度等多方面改革。同时，文件提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。可以看出，治理型改革是一种更全面的改革部署。由此开始，我国的改革就有了发展型改革和治理型改革两条主线。

 

改革由发展型改革为主转向发展与治理两条主线并重，有其深刻的现实背景和理念指引。发展型改革推进三十多年后，解决发展中积累下来的突出问题，规范社会各方行为，调节各方利益关系，成为全社会的共同要求，也必然成为党治国理政的重要任务。例如脱贫攻坚、依法行政、共同富裕、环境保护与生态建设等，都是亟待解决的重大问题，否则既影响全面小康目标的实现，又会阻碍开启现代化建设的新征程。习近平总书记在中共中央十九届四中全会上指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”（习近平，2020a）同时，过去十年中稳增长稳就业也是始终存在的重要任务，以发展型改革开放和发展生产力的要求依然没有过时。因此，这个阶段的发展任务和治理任务就需要两种改革并行推进。例如，高质量发展就要求发展型改革与治理型改革相结合，既要解放和发展生产力，又要保护环境和促进共同富裕；再如，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念也要求发展型改革与治理型改革共同推进（江小涓，2019）。

 

 

2020 年 10 月，习近平总书记深刻指出：“当前改革又到了一个新的历史关头，推进改革的复杂性、敏感程度、艰巨程度不亚于 40 年前，必须以更大的政治勇气和智慧，坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合，不失时机，蹄疾步稳深化重要领域和关键环节改革。”（习近平，2020b）

 

新的改革任务之所以复杂、敏感而艰巨，是因为我们党提出了新的发展目标。党的二十大提出，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴（习近平，2022）。国内外经验都表明，发展与稳定是现代化进程中的两大核心任务，能否处理好两者的关系，是现代化建设能否顺利推进的关键。下一步改革的目标和任务就是要为中国式现代化建设提供制度保障，因此，解放和发展生产力、提供与现代化国家相匹配的治理能力，仍然是改革的两个重点和两条主线。

 

（一）达到中等发展国家水平要求保持较快增长，发展型改革要加大力度

 

我国现代化的战略安排是分两步走。第一步要求，到 2035 年，人均收入达到中等发达国家水平，这对今后 12 年的增长速度提出明确要求。当前，我们外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升；国内 3 年疫情后的经济恢复和长周期的结构调整叠加出现，经济增长内生动力不足，保持长期可持续发展有不少压力。因此，在密集出台稳预期、稳增长、稳就业相关宏观政策的同时，2023 年中央经济工作会议明确要求，必须坚持依靠改革开放增强发展内生动力，统筹推进深层次改革和高水平开放，不断解放和发展社会生产力，激发和增强社会活力。现在中央提出了新质生产力，它以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵，以全要素生产率提升为核心标志。这要求我们不仅要解放和发展生产力，更要解放和发展技术含量高和配置效率高的生产力，在加快推进经济领域各项改革的同时，特别注重推动教育、科技、人才等领域的改革，为高质量发展提供新的内生动力。

 

（二）现代化发展是多元目标，治理型改革不能停步

 

中国式现代化建设是一个多元发展目标。解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在促进经济增长的同时，社会和谐、共同富裕、绿色环保等方面的制度建设不能停步，才能保障发展与稳定这两大现代化核心关系的协调稳定。理论和实践都显示，现代化发展中处理好两者的关系很重要。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）曾经提出，现代化时期是政治最不稳定的时期：现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱（亨廷顿，1988）。例如，以人为中心的新型城市化加速，既需要农业转移人口市民化这个发展型改革，也需要现代化城市管理方式改革这种治理型改革；随着人民生活水平的提高，既需要不断提升产品和服务质量的发展型改革，也需要更加严格的质量监管、安全监管等治理型改革（江小涓，2019）。更为基础性的要求是，国家治理能力与治理体系的现代化，要求在中国共产党的领导下，规范政府、企业、社会等多元主体的行为，明确各自权责，最大限度发挥协同效应，使整个经济社会运行有规则可循，行为结果可预期。要以规范化的治理体系和高水平的治理能力，使全社会认为党和国家的政治决策和政策承诺具有长期性、稳定性，这既是推进现代化国家建设的制度保障，更是现代化国家治理应有的内在品质和突出特点。

 

 

经过 40 多年改革，我们在解放和发展生产力与构建现代化治理体系两条主线上都取得重大进展。下一轮深化改革，两条主线既要坚持又要创新：一是坚持解放和发展生产力这条主线，关键是创新各类资源配置效率，提高全要素生产率；二是坚持推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是处理好各方面权责益关系，提高多元复杂诉求下协同治理能力。

 

（一）研究寻求牵一发动全身的重大改革任务

 

过去多年，我们有过一些重大发展型改革举措，牵一发而动全身，例如农村联产承包责任制改革、外贸体制改革、企业承包制改革、企业股份制改革、住房制度改革等。较早时期这类改革的共同特点，是改革起步于一个资源配置极端失衡的制度中，大量生产要素要么被普遍抑制了积极性、主动性，要么被错配在低效率部门，因此改革只要能普遍调动人的积极性（如各种类型的承包制），只要能将生产要素从低效率部门转向高效率部门（如大量农民工和土地从农业转向工业），就能带来生产力普遍而持久的提升。稍后时期的这类改革的共同特点，是改革前存在大量估值极端失衡、产出效益极低的公共资源，改变这些资源的配置领域和配置方式，就能带来使多方收入增加特别是政府财力的极大增加，得以支撑经济高速增长，例如大规模基础设施建设、快速的城镇化进程、大量的房地产发展等，都得益于国有和集体土地的开发和增值。下一步改革，各方都期待同时也应该寻求这类影响全局带来泛在发展新动能的重大改革，但经过多年改革之后，还有哪些改革具备相应的基础条件，能够释放巨大动能并带动全局，需要认真研究和深入探讨。

 

（二）发展型改革要聚焦于提高全要素生产率

 

 

1、继续推进要素市场化配置改革。实现所有要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。特别要对各类经济主体一视同仁，由市场依据效率和风险双重评估决定资源配置方向和领域，使各类市场主体能对要素使用做出合理决策，“入场”环节和“在场”环节统筹，提高全要素配置效率。

 

2、确立竞争政策的基础性地位。除了对为数不多的特定行业和企业实行进入限制或经营活动管制外，其他行业和企业一律实现“市场主体竞争地位中性”，国家对不同所有制企业无歧视地平等对待，任何企业都不能从免于竞争的保护中获取特殊利益。竞争政策有效发挥作用，才能产生“优胜劣汰”的机制，使各类要素向优势企业聚集，在企业全生命周期中不断提升资源配置效率。

 

3、推进国有企业改革，发展混合所有制经济，形成以管资本为主的国有资产监管体制。国有企业拥有大量优质生产要素，但由于体制机制问题，这些优质资源的配置效率有待进一步提高。推进国有企业混合所有制改革，能够发挥国有经济支撑国家重大发展任务和民营经济体制机制灵活的双重优势，提升生产要素配置效率。国有经济混合所有制改革已经推行多年，需要加大力度加快速度。

 

4、切实保护民营经济权益。一要平等准入，不能对民营经济提出歧视性的准入壁垒，各类项目招标特别是有产业政策支持的基础设施和公共项目，要对各类企业平等开放。二要公平竞争，对垄断等不正当行为的判断和监管，不能对不同所有制企业有不同标准，特别要制止滥用行政权力对民营经济进行歧视性执法。三要依法保护，现在各方面都呼吁加快制定“民营经济法”，这件事重要紧迫又错综复杂，要积极推进更要认真严谨，“有法可依”是民营企业家保持信心和稳定预期的后道心理防线，法律如果出台就一定要可操作见实效。

 

5、加快城市农村之间人口和相关资源双向流动。除个别超大型城市外，应取消对农村人口进城落户的限制。加快推进住房、教育、医疗、社会保障等基本公共服务的均等化，加快建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。在乡村振兴和小城镇建设中，允许和鼓励城乡人员、资金、技术等要素共同参与共建共享。促进人员、资金、技术、土地等要素在城乡之间更大程度的双向自由流动，能改变城乡分割时的资源错配，提高配置效率。

 

6、推进市场在配置跨境资源中发挥更大作用。我国有大量的资源、产品、资金、技术和劳务等生产要素跨境流动和全球配置，跨境资源配置效率在我国总体资源配置效率中的作用日益重要。从配置效率的角度看，制度型开放的核心就是要让市场在跨境资源配置中发挥更重要的作用。除了极少数关键资源、重要产品和核心技术需要有特殊管理政策外，跨境资源配置也要实现各类主体竞争地位平等，对出口和进口、利用外资和对外投资、国内企业和外资企业，不实行特别鼓励或限制政策，而是让市场自主做出选择。这部分跨境资源高效配置，能有效提升全要素生产率。

 

（三）治理型改革要聚焦于解决突出矛盾促进社会和谐

 

1、科学合理界定中央和地方政府的事权和支出责任。央地财税关系是央地关系的基础，维护中央对重大全局问题的决策权和调动地方积极性主动性是处理好这个关系的要害。中央政府要加强宏观事务管理，建设全局性重大社会基础设施，并拥有重大问题做出决策和推动实施的财政能力。要以增强发展动能和公共服务能力为导向，明确地方各级政府的事权和支出责任，增强地方自主权，充分调动地方的积极性能动性。

 

2、按照共同富裕的要求推进税制改革。改革重点是从流转税为主导逐步转向直接税和间接税的混合型框架，从单一针对企业法人征税转向对自然人和法人共同征税，逐步形成纳税与享受公共福利相匹配的格局。流转税征收环节上，也要由仅从生产环节征收转向从生产环节与消费环节共同征收，征收价外型消费税，减轻地方对土地财政的过度依赖（张平、袁富华，2019），形成兼顾发展与公平的可持续地方财力保障。

 

3、农村资源转让收益优先用于农村人口社会保障。农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同时，为相对低收入人群提供更为有效和稳定的社会安全网（刘世锦，2020）。

 

4、完善促进绿色发展的体制机制。通过法律、规划、标准、信息披露、财税金融政策和碳市场交易等，推动绿色发展技术和计划得以迅速实施并具可持续性。推进经济转型、能源革命、环境治理、气候变化和公众健康的协同管理机制（刘世锦，2020），使经济发展与生态环境保护同向同步，相得益彰。 

 

5、以社区作为基本支撑点加强社会治理，推动社会治理和服务重心向基层下移，健全城乡基层治理体系，夯实基层社会治理基础。回应公众希望更多知晓和参与社会管理事务的愿望（江小涓，2019），畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，让人民群众切身体验到与现代化国家相匹配的服务与治理水平。 

 

 

要推进的重点改革可能还有许多。下一步改革要从中国国情实际出发，从中国发展目标出发，不固守过去的改革路径，不回避重要而艰巨的改革要求，实事求是、与时俱进地确定发展型改革和治理型改革的主要任务，为推进中国式现代化建设提供制度保障。

 

从理论研究和学术探讨的角度看，“两条主线”或许是将中国奇迹从实践表现升华到学术理论的有效框架。“发展—稳定”虽然是现代化进程中两大普遍命题，但中国借力于社会各方面的改革共识和改革动力，用持续的制度创新处理好这两大命题和两者关系，做到两个方面各自发力又相互加持，才创造了发展与稳定两大奇迹。总之，用学术语言讲述中国故事，阐释中国经验的普遍意义和学理价值，既是理论工作者为国家现代化建设作贡献的应尽责任，也是学术事业发展前行的难得机遇。

 

作者：江小涓 中国工业经济学会会长、中国社科院大学教授 来源：清华大学互联网产业研究院公众号