我国城镇住房制度改革后，全国商品住房和保障性住房均得到快速发展，老旧小区改造成为改善居民生活的一项重要内容。2019年12月，中央经济工作会议明确提出要“加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”。2020年7月，国办印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。2022年5月，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调要加快改造建成年代较早、失养失修失管、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的住宅小区，改善居民基本居住条件。

 

　　住房和城乡建设部数据显示，2019年至2021年，我国累计新开工改造城镇老旧小区11.4万个，惠及居民2000多万户。在各地改造过程中，共提升和规整水电气热信等各类管线15万公里，加装电梯5.1万部，增设养老等各类社区服务设施3万多个。住房和城乡建设部发布了多批城镇老旧小区改造可复制政策机制清单，有针对性地总结各地解决问题的可复制政策机制和典型经验做法，涉及动员居民参与、改造项目生成、金融支持、市场力量参与、存量资源整合利用、落实各方主体责任、加大政府支持力度等方面。

 

　　与新建住宅区不同，老旧小区的改造存在一些难点。一是业主利益难协调。在改造过程中涉及诸多业主、改造主体以及相关权利人的利益调整，协调过程复杂。有时难免陷入“一人反对，全员搁置”的困境。二是改造标准不完善。技术规程与标准的缺失，导致基层部门审批依据不充分、审批标准不清晰、审批操作难度大等问题。三是运营不确定性大。前期改造投入高，投资回报率低，难以形成完善的资金链循环。

 

　　针对以上问题，目前一些地区已经探索出有益经验。比如：大片区统筹平衡，把一个或多个老旧小区与相邻的旧城区、棚户区、旧厂区、城中村、危旧房改造和既有建筑功能转换等项目捆绑统筹，生成老旧片区改造项目，做到项目内部统筹搭配，实现自我平衡；或者跨片区组合平衡，将拟改造的老旧小区与其不相邻的城市建设或改造项目组合，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现资金平衡；或本小区运营增收平衡改造成本，由社会资本先期投入资金，挖掘小区可利用空间，引入居民所需的便民服务业态，通过后续物业服务和使用者付费、空间租金收入，以及可落地的养老、托幼、健康等产业收入，实现一定期限内的投资回报平衡。

 

　　从国际上看，发达国家政府多通过出台相应的政策法规，利用法治和财政支持相结合的手段，调动民间改造的积极性，推动城市旧住宅区改造。比如加拿大的《全国住房法》，旨在“促进新住房建造、现有住宅的翻修更新和改善住房及生活条件”等。日本颁布《住宅区改造法》《再开发地区规划法》《老年人住宅法》等一系列法规，指导旧住宅区的更新和再开发进程，如2011年日本国土交通省提供的适老化改建住宅补贴为总预算的1/3。此外，一些国家还通过出台法律明确规定旧住宅区、危险建筑物的区分和界定标准，以立法形式保障住宅和公共建筑物进行有计划的定期检修。我国大规模老旧小区改造正在推进中，国外老旧小区改造和后期运行维护方面的经验值得借鉴。

 

　　老旧小区改造是改革发展工程，更是重大民生工程。改造老旧小区的民生意义是全方位的：通过更新提升小区内部及与小区联系的水、暖、气、电、网、路、消防、安防等基础设施，可以极大提高居民的居住质量；通过打造15分钟生活圈，增建文化休闲、体育健身、社区综合服务、医疗卫生、智能感知等配套设施，以及养老、托育、家政保洁、便民市场、邮政快递末端综合服务站等社区专项服务设施，可以更全面地满足居民的物质生活和精神文化需求；通过完善小区长效管理机制，推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系，引导居民协商确定改造后小区的管理模式、管理规约，共同维护改造成果。一系列改革举措的实施，必将助力老旧小区居民迈向更加美好的生活。

 

　　作者：秦虹（中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、城市更新研究中心主任）