冯奎：做好城乡融合大文章
经济日报 / 2022-06-06 15:38:19
城乡融合发展是新时代的一篇大文章。在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。这些年来，习近平总书记对城乡融合发展作出一系列重要论述，强调“走城乡融合发展之路”“加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。2019年发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对推进城乡融合发展作出顶层设计，提出城乡融合发展体制机制到2022年初步建立、到2035年更加完善、到本世纪中叶成熟定型的主要目标。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们要着眼第二个百年奋斗目标，牢牢把握城乡融合发展正确方向，深化思想认识，解决关键问题，推动城乡融合发展见实效。
释放城乡融合强大动能
在全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标进程中，无论是构建新发展格局、建设全国统一大市场，还是拉动投资、促进消费等，都需要推动城乡融合发展，释放强大动能。
城乡融合是实现社会主义现代化的内在要求。加快农业农村现代化是关系大局的重大问题。新征程上，全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“‘三农’工作在新征程上仍然极端重要，须臾不可放松，务必抓紧抓实”“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期”。可以说，城乡融合发展是实现社会主义现代化的内在要求，具有全局性意义。
城乡融合是构建新发展格局和建设全国统一大市场的迫切需要。近期，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，着眼于构建新发展格局，要求加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。从现实情况看，城乡之间要素和资源市场建设尚不完善，城乡经济活动的标准和程序也不完全统一，经济循环还存在着若干亟需打通的堵点。推动城乡融合发展，有利于促进资源要素的顺畅流动，解决资源要素配置效率低等方面的问题，为加快构建新发展格局和建设全国统一大市场提供助力。
城乡融合对于拉动投资和促进消费意义重大。受疫情等因素影响，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。要看到，目前城乡基础设施和公共服务设施还存在不少弱项和短板。推动城乡基础设施和公共服务一体化发展，将会开辟巨大投资空间。特别是随着城乡融合进一步发展，城乡居民收入稳步提升，城乡居民巨大消费潜力将得到释放。
突破城乡融合主要障碍
推动城乡融合发展，需将影响要素顺畅流动的问题作为主要矛盾和矛盾的主要方面予以攻坚突破，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换。
从劳动力要素角度看，在农民进城方面，应放开放宽除个别超大城市外的落户限制，降低落户成本，吸纳农民工进城安居乐业，促进其转化为新市民；在“城里人入乡”方面，需健全配套政策，探索对人才的相关激励机制。
从土地要素角度看，要做能做的事情很多，比如一个重要推进方向是深化农村宅基地制度改革，积极探索具体路径和办法。这既亟需相关部门出台法律政策，也应允许各地稳健试点推进。
从资本要素角度看，要逐步建立健全金融支持城乡融合的政策体系。大量基础设施、公共服务项目需要财政资金投入，同时也需要加强涉农资金的统筹整合，吸引社会资本投入，并着力营造稳定的营商环境。
从技术要素角度看，城市可提供技术供给，乡村对技术有需求，关键是要让技术流动起来。为此，应通过加快建立对科研人员的激励机制，鼓励科技成果推广与应用等，促进技术人才在城乡融合领域找到用武之地。
从数据要素角度看，农村在新一代信息基础设施、数据应用、物流配送体系等方面还相对落后，需要通过加强数据基础设施建设、提高全民全社会数字素养和技能、建立数据共享交换体系等，推动城乡数字经济发展。
培育城乡融合有效载体
当前，我国常住人口城镇化率已突破60%，城市群发展深入推进。协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，需充分研究城镇化现状与进展，选准有效载体，进一步促进城乡融合发展。
依托城市群与都市圈推进城乡融合。城市群和都市圈都由一个或几个中心城市引领带动。应完善郊区新城功能，促进多中心、多层级、组团式发展，吸引中心城区和近郊区、远郊区人口集中集聚发展，推动农业转移人口市民化，在有条件的地方实现就地就近城镇化。充分利用城市群与都市圈综合交通运输网络体系，依托多层次轨道交通网和高速公路网、综合交通枢纽等，布局产业平台，促进一二三产业融合发展。
发挥县域对城乡融合的平台组织作用。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予其更充分的资源整合权。对城市群与都市圈范围内的县，应借助城市群与都市圈的力量实现城乡融合。对较为偏远的县，应强化县域与中心城市的连接，增强县域的综合服务能力，利用特色区位、产业、文化等增强对投资和消费的吸引力。提升县城基础设施与公共服务水平，满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。完善县乡交通线路建设，更加合理地布局教育、医疗资源，促进县乡村功能衔接互补。
将重点镇、村和特色小镇建设成为城乡融合亮点。镇、村建设是城乡融合的重要内容。选择重点镇、特大镇、特色镇，营造创新创业良好环境。把农业园区作为重要平台，优化提升各类农业园区，在突出产业功能的同时，增强休闲、娱乐、康养等功能，更好服务城乡居民生活。点线结合进行美丽乡村布局建设，盘活用好乡村资源资产。支持龙头企业创建一批城乡融合典型项目。
探索城乡融合治理机制
让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，必须健全体制机制，强化以工补农、以城带乡，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。这就要求探索城乡融合的治理机制，通过重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。
全方位加强顶层规划设计。工农城乡关系具有深厚的历史渊源，面临一系列深层次问题。建立新型工农城乡关系，应坚持整体谋划、重点突破，围绕建设社会主义现代化国家目标，强化顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，为城乡融合发展提供全方位制度供给。
充分发挥各类机制作用。在城乡融合发展中，既要通过高质量发展提高效率效益，又要着力从制度安排上促进公平正义。因此，需要充分发挥市场机制的作用，促进全国统一大市场建设，实现高效率的城乡资源配置。同时，在城乡不同主体之间，还要积极发挥协作、合作、帮扶等机制的作用，推动实现更高水平的公平正义。
推动多元主体参与治理。城市和乡村在治理目标、治理能力、治理方式等方面存在差异，需要创新治理形式，让市民与农民、工商企业与政府部门、行业管理机构与村集体等各类主体充分交流对话、共同参与治理。要尊重农民主体作用，充分听取其诉求，切实保护其权益。要充分发挥企业家作用，引导工商资本有序进入城乡融合领域。要发挥各类富有成效的议事机构或平台作用，使不同利益主体充分沟通协商，分享城乡融合发展成效。
（作者：冯奎 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长、研究员）
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