实现碳达峰、碳中和，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略决策，对推动经济高质量发展、建设人与自然和谐共生的现代化具有重大战略意义。近日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，把“深度调整产业结构”作为实现碳达峰、碳中和的重要途径和重大任务，对产业结构优化升级提出了明确要求。我们要抓住碳达峰、碳中和重大战略机遇，加快产业结构优化升级，推动形成绿色低碳的产业结构和生产方式。

 

 

实现碳达峰、碳中和，是推动产业结构调整的强大推动力和倒逼力量，不仅对产业结构调整提出更加紧迫的要求，也为产业结构优化升级提供了重大战略机遇。

 

（一）我国产业结构调整和转型升级任务仍十分艰巨。改革开放以来，在加快推进工业化城镇化进程中，我国产业结构发生重大变化，2012年服务业比重首次超过第二产业，成为国民经济第一大产业，2020年第二产业比重比1978年下降近10个百分点。特别是近年来，我国加快淘汰落后产能，积极化解过剩产能，培育战略性新兴产业，发展现代服务业，为产业绿色低碳转型创造了有利条件。但也要看到，与实现碳达峰、碳中和的目标要求相比，我国产业转型升级的任务仍十分艰巨。我国单位GDP能耗仍然较高，为世界平均水平的1.5倍、发达国家的2倍至3倍，这与产业结构不合理是分不开的。从三次产业结构看，我国是世界第一制造大国，第二产业占国内生产总值比重长期稳定在40%以上，近年来虽有所下降，2020年仍高达37.8%。第二产业的万元产值能耗是第一、第三产业的4倍以上，这使得我国成为全球第一能源消费大国。2015年后第三产业占比首次超过50%，2020年提升到54.5%，但仍远低于欧美等发达经济体，也低于巴西、俄罗斯、印度、南非等新兴市场经济体。从第二产业内部结构看，制造业总体上处在价值链中低端，钢铁、有色金属、建材、石化化工等高能耗产业比重偏高，占制造业总能耗的85%，增大了节能降碳的压力。从产品结构看，产品能耗物耗高，增加值率低，与国际先进水平还有较大差距。

 

（二）碳达峰、碳中和对产业结构优化升级提出紧迫要求。碳达峰与碳中和既有区别又有内在联系。如果2030年前碳达峰峰值越高，则意味着2060年碳中和的压力越大。加快产业结构调整，不仅是降低碳达峰峰值的重要途径，也将为2060年实现碳中和创造条件。据有关研究测算，今后一个时期产业结构调整对碳减排的总体贡献度超过50%。实现碳达峰、碳中和，对产业结构优化升级提出紧迫要求。三次产业结构调整的重点是提高第三产业比重，逐步降低第二产业比重；第二产业内部结构调整的重点是在严格控制高耗能高排放行业增速的同时，提升低耗能低排放行业的比重；产品结构调整的重点是提升产品附加值，从而降低单位增加值能耗和碳排放强度。适应碳达峰、碳中和的要求，就要加快发展现代服务业，提升服务业低碳发展水平；运用高新技术和先进适用技术改造推动传统制造业水平提升，严控高耗能高排放行业产能，发展战略性新兴产业；提升产品增加值率，生产更多绿色低碳产品。

 

（三）碳达峰、碳中和为产业结构优化升级提供战略机遇。碳达峰、碳中和给我国产业结构调整带来前所未有的压力，也为产业结构优化升级创造了重大战略机遇。一是全社会形成绿色低碳发展的广泛共识。我国把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局之中，确立绿色发展的新发展理念，坚定不移走生态优先、绿色发展的道路，政府、企业、社会对实现碳达峰、碳中和目标的共识将形成强大合力。二是传统产业能源效率提升空间巨大。我国传统产业规模庞大，能源结构中化石能源比重偏高，煤炭消费占比仍超过50%，能源利用效率偏低，减少对化石能源依赖、推动节能降碳的潜力巨大。三是绿色发展的“后发优势”。我国工业化城镇化起步较晚，新增的工业产能和城市基础设施需求可以通过发展绿色产能和绿色基建来实现，避免传统工业化城镇化带来的“锁定效应”。与此同时，随着以重化工业较快发展为重要特征的工业化接近尾声，传统制造业碳排放将陆续达峰并转入平台期，先进制造业和现代服务业的比重将持续提升，新一代信息技术和绿色低碳技术应用日益广泛并向各产业领域渗透，将为实现碳达峰、碳中和创造条件，并带来巨大的绿色低碳转型收益。

 

 

产业结构优化升级是实现碳达峰、碳中和的重要途径。《意见》提出了推进产业结构优化升级的主要任务，明确了在实现碳达峰、碳中和目标下，深化产业结构调整的基本路径。

 

（一）推动产业结构优化升级。从三次产业能耗和碳排放强度看，第一产业能耗和碳排放强度较低，但比重趋于下降；第二产业能耗和碳排放强度最高，明显大于第一、第三产业，是产业结构调整的重点；第三产业能耗和碳排放强度高于第一产业，但低于第二产业，是产业结构优化升级的主攻方向。为实现碳达峰、碳中和，《意见》提出加大第二产业节能降碳和绿色低碳转型；制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域的碳达峰实施方案，加快传统产业绿色转型，建设绿色制造体系；以节能降碳为导向，修订产业结构调整指导目录，提高能耗和碳排放的准入标准。这一系列政策措施将加快引导市场主体发展低耗能低排放行业，逐步降低经济增长对高耗能高排放发展路径的依赖。利用绿色制造技术和新一代信息技术对各产业进行全链条改造，将加快推进工业领域低碳工艺革新和数字化转型，鼓励互联网、人工智能、绿色制造技术向各产业领域渗透。培育发展绿色金融、合同能源管理等生产性服务业，将加快商贸物流数字化绿色化转型，提升服务业节能降碳水平。

 

（二）坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展。坚决遏制“两高”项目盲目发展是从增量上控制能耗和碳排放的根本举措。盲目上马“两高”项目不仅浪费资金、侵占土地、消耗能源、破坏生态，还将损害国家、区域和行业可持续发展的基础和能力。当前，各地区拟投产达产高耗能高排放项目数量较多，新增能耗量较大。把坚决遏制“两高”项目盲目发展作为碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重，将倒逼地方政府加快转变发展方式，推动产业结构转型升级。为此，《意见》提出对“两高”项目实行清单台账管理，进行分类处置和动态监控。对于新建扩建钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等高耗能高排放项目，要严格落实产能等量或减量置换；对于煤电、石化、煤化工等项目，要加快出台产能控制政策；对于未纳入国家产业规划的，一律不得新建改扩建炼油和新建乙烯、对二甲苯、煤制烯烃项目。统筹保障国家能源安全要求，合理控制煤制油气产能规模。加强“两高”项目产能预警调控，定期调度各地区能耗量较大的项目特别是“两高”项目建设投产情况，发布能耗双控目标完成情况晴雨表，加强对地方能耗双控工作的窗口指导，建立通报批评、用能预警、约谈问责等工作机制。

 

（三）大力发展绿色低碳产业。加快重大技术突破和产业绿色低碳转型是碳达峰、碳中和工作主攻方向之一。要加快发展新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业，提高产业链供应链现代化水平。要加大太阳能、风能、氢能、生物质能等新能源技术研发和应用，提高能源产业中的新能源生产比重。要加快汽车电动化、智能化、网联化进程，推动氢燃料电池汽车产业化，大力发展新能源汽车产业。要加大煤炭清洁高效利用，发展节能和环境治理新技术，推动资源循环利用，壮大节能环保低碳产业。要推动互联网、大数据、人工智能、第五代移动通信（5G）等新兴技术与绿色低碳产业深度融合，释放数字化智能化绿色化叠加倍增效应。要依托现有产业园区等平台，推动企业、科研单位等有效集聚，促进先进制造业集群发展，提高能源利用效率和循环经济发展水平。此外，要强化市场机制作用，引导企业以市场需求为导向，带动绿色技术突破和应用迭代升级，大力培育绿色制造新产品新模式新业态，为制造业绿色低碳转型注入新动力。

 

 

推动产业结构优化升级，推进实现碳达峰、碳中和，必须坚持系统观念，优化政策环境，建立健全保障机制。《意见》为此专门作了部署。

 

（一）完善财税、金融、投资、价格等政策机制。完善财税政策，推动各级政府加大对绿色低碳产业发展、技术研发的支持力度。加大绿色低碳产品采购力度。积极发展绿色金融，完善绿色金融标准体系。设立碳减排货币政策工具，支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等领域发展。扩大绿色债券发行规模，支持符合要求的企业上市融资。鼓励社会资本设立绿色低碳产业投资基金。完善投资政策，严控煤电、钢铁、电解铝、水泥、石化等高碳项目投资，加大对绿色环保、新能源、新能源汽车、碳捕集利用与封存等项目的支持力度。完善支持社会资本参与政策，激发市场主体投资绿色低碳项目的活力和内生动力。健全体现节能要求的价格形成机制，促进可再生能源规模化发展。完善差别化电价、分时电价和阶梯电价政策。加快形成具有约束力的碳价机制，促进碳排放权交易市场发展。

 

（二）加大科技创新和先进适用技术推广。过去一个时期，高耗能行业的节能降碳主要来自淘汰落后产能，随着落后产能逐步退出，节能降碳主要应来自对既有产能的技术改造和新增高效产能替代。为此，《意见》提出要加大对传统行业节能降碳的技术改造，强化节能降碳指标的硬约束，倒逼高耗能行业建立节能低碳的生产体系。抓紧部署绿色低碳前沿技术研究，加快研发支撑风电、太阳能发电大规模友好并网的智能电网技术，推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢、零碳工业流程再造等低碳前沿技术攻关，加强新型储能技术攻关示范和产业化应用，加强氢能生产、储存、应用关键技术研发示范和规模化应用。要加快关键核心技术攻关，提高煤炭作为化工原料的综合利用效能，促进煤化工产业高端化、多元化、低碳化发展。

 

（三）加强法规标准、统计监测和考核体系建设。建立健全适应碳达峰、碳中和目标要求的法律法规、统计监测和考核体系，对推动产业绿色转型具有重要意义。要清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调，抓紧修订节约能源法等现行法律，体现对碳达峰、碳中和工作的推动作用。要加强节能降碳统计能力建设，建立健全重点行业重点领域能耗统计监测和计量体系。建立统一规范的碳排放统计核算体系。将碳达峰、碳中和工作相关指标纳入各地区经济社会发展综合评价体系，严格监督考核。

 

实现碳达峰、碳中和是一个长期过程，不可能一蹴而就。要坚持系统观念，尊重客观规律，把握工作节奏，在确保安全的前提下，抢抓碳达峰、碳中和重大战略机遇，不断优化产业存量，全面做优产业增量，走中国特色的新型工业化城镇化道路，推动我国产业结构全面优化升级，确保碳达峰、碳中和目标如期实现。

 

（作者系国务院发展研究中心原副主任、研究员）