各国抢滩登陆数字经济高地数据资源成为新竞争点

访国务院发展研究中心信息中心研究员李广乾

 

当今世界正经历百年未有之大变局，新一代信息技术创新应用正引领新一轮科技革命和产业变革。在这场调整变革中，工业经济时代的产业运行体系正发生根本性变革，共享经济、平台经济、新个体经济等新业态加速兴起。尤其在近年全球经济整体下行压力增大的背景下，数字经济“逆势上扬”，全球数字经济在国民经济中地位持续提升。2019年，全球数字经济规模达到31.8万亿美元，同比名义增长5.4%，占全球经济总量比重为41.5%，较去年提升1.2个百分点。一些经济发达国家的数字经济已经成为经济发展的主要部分，数字经济占其国内生产总值（GDP）的比重超过60%。数字经济已经成为各国实现稳定经济增长的关键抓手。

 

2020年中央经济工作会议明确提出“要大力发展数字经济”。当前，数字经济已成为社会热点话题。究竟什么是数字经济？各国的竞争焦点在哪里？数字经济的发展又将带来哪些机遇和挑战？带着这些问题《金融时报》记者对国务院发展研究中心信息中心研究员李广乾博士进行了专访。

 

《金融时报》记者：数字经济已经成为当下最热门的话题。然而，回顾过去的发展历程，我们发现与数字经济相关的各种名词和说法层出不穷，让人应接不暇。但公众对于什么是数字经济并不明晰，请您介绍一下什么是数字经济？

 

李广乾：数字经济已经成为当下最热门的话题。然而，回顾过去我们发现，因为类似数字经济的诸多新兴概念而兴起的经济社会热潮实在是不胜枚举。新技术新业态不断涌现。特别是从2008年开始，物联网、云计算、大数据、移动宽带等技术几乎同时密集出现，近年来又出现了区块链、新一代人工智能等最新技术。在这些新兴技术和概念的触动下，先后诞生了众多看似雷同的产业、经济词汇。尽管数字经济已经成为全社会的一个很常用的概念，但大家对于数字经济的认识还是有很大差别的，目前能够找到的数字经济的定义不下10种。

 

事实上，作为超越模拟技术的一种创新经济，数字经济早在上世纪90年代初便被提出来，到上世纪90年代在欧美国家得到广泛使用，美国商务部就曾经在1998年发布《浮现中的数字经济》系列报告，此后“数字经济”一词传入我国。G20杭州峰会所发布的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》认为，数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。

 

可以说，数字经济就是新一代信息技术作用下信息化的又一个具象化称谓和表述。从这个意义上讲，数字经济的实质其实就是轻装信息化，“云、网、端、台”即是数字经济的基础设施。具体来说，“云”即是指云数据中心，指基于云计算、大数据技术所建设的基础设施；“网”即是指物联网，不仅指互联网，也包括以感应技术所出现的狭义的物联网，物联网将对物体的管理纳入网络化管理中，使得人与整个世界都融入一个统一的平台；“端”则是指用户所采用的电脑、移动终端、可穿戴设备、传感器乃至于以嵌入式软件形式存在的各种应用功能。而平台要复杂一些，不仅包括一些基于核心技术和标准而形成的技术开发和运行体系（例如，物联网平台），也包括经过充分的市场竞争而形成的行业性业务协作机制，例如各类电子商务平台、社交媒体平台等。

 

《金融时报》记者：从您的介绍中可以看到，数字经济领域包含的概念很广。那么近些年，全球各国在数字经济领域竞争焦点具体有哪些？

 

李广乾：从上世纪90年代到本世纪最初的10年里，这一时期数字经济在国际上的竞争焦点主要集中在平台竞争上。包括新闻媒体平台如早前的新闻门户网站；电商平台，中国大众熟悉的阿里巴巴以及国外电商巨头亚马逊；以及包括脸书、推特在内的社交平台。在这一时期，谁能够找到合适的发展模式、走出成功的平台化发展道路，使得平台可以在市场中占有统治地位，那么谁就可以在初期的竞争中拔得头筹。

 

近些年来，数字经济竞争出现了新的趋势，各国竞争的焦点变为对关键技术的竞争以及数据掌控能力的竞争。事实上，随着全球经济的持续发展，国际格局正在发生重大转变，这使得美国等发达国家对于高新技术的管控日益紧缩，并将对核心技术的管控当作打压他国的政治武器，各国间对于关键技术的争夺也日益激烈。其中，涉及数字经济的关键技术主要包括两大部分，一是高端芯片技术，尤其是芯片制造；二是操作系统，包括电子设计自动化（EDA）等工业控制系统。

 

与此同时，技术的不断发展使得数据资源日益独立出来，并以快速发展的云计算中心的方式成为相对独立的产业发展形态。除了之前的个人网络数据外，电子商务交易数据、工业大数据也获得爆发式增长，数据资源对于一个国家经济社会发展的作用和影响前所未有，现代社会对于数据的掌控能力已经成为了衡量各国核心竞争力的重要指标之一。而数据的掌控能力核心在于对跨境数据流动的掌控，其中包括对于个人信息的保护和非个人信息的应用。非个人信息领域中工业大数据特别是工业互联网平台，现在已经成为下一步全球数字竞争的重点和难点。为此，德国经济和能源部、德国教育和研究部在2015年共同接管并启动升级版“工业4.0平台”建设。美国政府层面虽然没有设立专门的“工业互联网平台”推进机构，但是根据“国家制造业创新网络（NNMI）”计划所建立的各大制造业创新机构（IMS）都包含了相应平台建设的任务。

 

我国也于2017年11月发布了《国务院关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》，该文件及其后续配套政策思路明确、体系完整、重点突出，将极大地加快我国工业制造业的转型升级和高质量发展。事实上，工业互联网平台为我国工业制造业实现弯道超车提供了难得的历史机遇，成为我国“两化融合”的战略方向。然而，由于美国、德国的先发优势，我国发展自主工业互联网平台的前景不容乐观，我国必须尽快探索出适合我国“两化融合”发展实际的工业互联网平台发展模式。

 

《金融时报》记者： 当前全球数字经济与数字贸易蓬勃发展，与此相关的跨境数据流动的政策考量也成为新一轮国际贸易规则中前沿议题和国家战略博弈的焦点。您怎么看待这一问题？

 

李广乾：在数字经济时代，数据资源被人们称为新的生产要素，成为新的经济发展动力源泉。在这种情况下，世界各国都希望能够控制并利用更多的数据资源以创造更多的市场价值。与此同时，大数据技术的发展使得个人隐私、企业商业秘密甚至是国家安全都更容易暴露在人们面前。如果这些大数据分析系统为国外机构所有，那么对于一国安全来说显然是不可想象的。从这个意义上讲，大数据资源与国家主权联系在一起。综合上述原因，数据资源成为了国家战略竞争与国际竞争力的重要内容和发展方向。

 

当前，数据的跨境移动已经成为各国管控的重要问题。欧洲近年来还强调网络主权、数据主权，在其个人信息保护的立法中率先将个人信息的境内保护延伸到境外，也可说是一种新的“长臂管辖”。其主要内容体现在2018年5月开始实施的欧盟通用数据保护条例(GDPR)。这被看作是史上最严厉的个人信息保护政策，对于个人的数据跨境流动设置了最为严格的限制条件。

 

我国近年来也十分关注个人信息保护问题，并将其纳入跨境数据流动问题一起考虑。在欧盟颁布GDPR之前，我国已经颁布实施了有关个人信息保护的相关规定，例如2012年生效的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》、2013年生效的《电信和互联网用户个人信息保护规定》、2017年生效的《网络安全法》等法律法规，界定了电信和互联网行业用户个人信息保护的概念，提出了具体的保护措施和罚则。GDPR之后，为落实《网络安全法》和应对GDPR的新挑战，我国对个人信息保护修订了相应的标准规范，对此问题进行了细化和调整，特别是参考GDPR的相关内容强化有关个人数据的跨境流动问题。

 

相较于其他国家，美国对于数据流动的管控较为宽松，采取的是“促进资本发展模式”。这种做法干涉较少，更多的是采取以行业自律为主导的模式，即通过行业内部制定行为规范或规章的形式，实现行业内部的自我规范和自我约束。这是因为，美国在全球数据平台中占有主导地位，自然不希望他国限制数据向美国的流动。去年，美国就呼吁各国在世贸组织（WTO）框架下开展电子商务诸边谈判，要求跨境数据自由流动，对电子传输永久免征关税，并禁止数据本地化。

 

基于上述各国有关个人信息保护情况来看，国际上有关跨境数据流动问题的态度和政策，初步形成了“1对N”的局面:“1”是指美国，要求各国废除有关数据本地化存储的规定;“N”是指世界多数国家在GDPR的影响下，纷纷起草制定各自的（限制）数据流动的制度。不过，一些国家在有关主权问题上，与欧盟的做法又有所不同。目前来看，跨境数据流动问题带给我们更多的是一种矛盾与困惑。从当前形势和发展趋势来看，人们似乎存在着一种一味地强调“限制”的倾向，特别是限制有关美国企业的跨境数据流动问题。但其实，若过度限制数据流动则会形成“数据孤岛”，并对全球的数字化发展造成负面影响。特别是对我国来说，跨境数据流动问题具有特别意义，有别于目前主张“限制论”的多数国家，必须根据我们自己的情况进行具体分析。应更多地从合规性出发去对待数据的跨境流动问题，制定符合我国国情的跨境数据流动规则。

 

《金融时报》记者：随着数字贸易的发展，欧洲率先提出数字税概念并逐步演化为全球性趋势，但目前全球范围内数字税谈判推进仍存在不小的困难，您认为造成这一问题的原因是什么？

 

李广乾：数字贸易的发展使得传统的国际税制正遭受前所未有的挑战，数字税也就应运而生。而当前由欧盟牵头的数字税谈判迟迟难以推进，主要是受到来自美国的阻力。这也是因为各国数字经济发展不平衡、利益分配存在矛盾造成的。长期以来，美国各科技巨头利用漏洞将从英、法、德等互联网大国所赚得的利润，归入爱尔兰、卢森堡等“税收低地”国家避税，使部分欧盟成员国既付出了用户数据成本，又难以分享税收红利。

 

与此同时，美国科技巨头几乎垄断了欧洲的电商、搜索、社交等主要数字市场，而欧洲本地数字产业严重边缘化，多数欧洲国家为之不满。因此，欧盟率先提出数字税，其征收对象主要是包括谷歌、脸书、亚马逊、苹果等在内的美国科技巨头。然而，由于数字服务税牵涉面过宽，涉及全球税制改革以及不同国家间利益协调，其内部始终难以统一意见。经济合作与发展组织（OECD）层面下启动的多边谈判也进展缓慢，依靠多边谈判改写现有征税规则短期内难以实现。