三、“十四五”时期优化营商环境的重点任务

 

“十三五”期间优化营商环境取得的成绩，是继续前行的重要基础和良好起点。我们要努力在危机中育新机、于变局中开新局，掌握发展的主动权，必须在继续优化营商环境方面取得新的突破和进展。当前我国营商环境还存在一些问题，主要是：各种准入限制、审批许可等不合理的管理措施还比较多。事中事后监管落实不到位，市场监管不公、检查任性、执法不力等问题依然突出。地方保护主义现象依然存在，各类企业难以平等参与市场竞争。中介机构与行政机关脱钩不彻底，涉企收费存在不合理现象。政务服务意识不强，办事效率不高。我国营商环境与国际先进水平相比仍有较大差距，有些指标排名还比较靠后。总的来说，营商环境在市场化、法治化、国际化方面还有不少差距，需要我们精准施策，补短板、强弱项。综合各方面的情况，“十四五”时期，优化营商环境应突出以下十项重点任务：

 

（一）减少审批，放宽准入

 

要继续取消或放宽市场准入限制，打破各种各样的“卷帘门”“ 玻璃门”“ 旋转门”。现在看，市场准入“三重门”放得仍然不够，在市场准入、经营许可、招投标、军民融合等方面，还有改进空间。要继续放宽石油、天燃气、电力、电信、铁路、金融、水利、医疗、教育、文体等基础产业和服务领域的市场准入。现在全国实施了负面清单制度，已经做了不少压减，但负面清单事项仍然偏多，清单之外的障碍也不少。中央和地方层面设定的行政许可还可压缩。要继续压减工业生产许可证，继续清理减并一些资质资格许可事项，取消一些备案登记、年检认定等。要取消各地自行设置的高于全国统一准入要求的各类行业监管条款。

 

（二）简化程序，线上办理

 

大道至简，政简易从。当前有的地方政务服务审批事项不够集中、窗口设置不够合理、办事指南不够清晰，大厅办事人员能力素质跟不上，部分事项申报材料多、审批流程复杂、办理过程缓慢、办事成本高。部分企业反映，房地产从拍地到领取施工许可证需要3-4个月；从银行融资审批的流程和时间过长、知识产权质押融资流程不合理。要继续简化审批流程，行“简约”之道，持续优化企业开办服务，大力推行涉企事项“一本通办”。加快实现“只进一扇门”“最多跑一次”“一次都不跑”。之所以有些审批“简约”不了，是因为政府各部门信息数据标准不一、信息不畅、难以共享。企业向多部门重复报送同样的数据，加重了负担。各省之间失信人黑名单数据库和个体户数据库仍未互联互通，给异地营业执照办理、异地许可证等的“一网通办”带来难题。应全面实施行政审批“网上申请、网上受理、网上审核、网上发证”，推进部门间信息共享互认，能网上办理的网上办，减少寻租。适时组建国家数据统筹机构，努力打破各类“信息孤岛”，实现跨部门数据共享。

 

 

（三）合理收费，规范中介

 

现今名目繁杂的涉企不合理收费仍然“剪不断、理还乱”。要精准做好对各类企业的减税降费，该减的减，不该减的就不要一刀切都减。全面落实阶段性降低用能、租金、物流成本等政策，巩固和拓展更大规模减费降费成效。针对收费项目杂、不透明问题，应建立全国统一的收费清单。有些中介机构独家经营，缺乏竞争，在项目验收、评审、工程测绘测量、融资评审、企业环评等方面垄断业务、收费较高。一些银行违规收取借款人抵押登记费、评估费、咨询费、财务顾问费；一些行业协会商会收费行为仍不规范。要规范中介机构、金融机构和行业协会商会收费服务，净化中介服务市场环境。2020年7月，国务院印发了《关于进一步规范行业协会商会收费的通知》，需要把这些政策落地落实，常抓不懈。

 

（四）畅通融资，清欠账款

 

当前，融资难是民营企业，尤其是中小微民营企业面临的普遍性问题，大部分中小微企业都难以通过传统渠道满足融资需求。银行要创新融资机制，构建信任体系，把小微企业的动产和无形资产作为质押，以解决其融资需要。鼓励银行大幅增加小微企业信用贷、首贷、无还本续贷，运用金融科技、大数据和区块链技术，构建中小微企业的商业信用融资体系，搭建起政府主导的中小微企业融资服务平台，提高服务精准性。鼓励银行合理让利，降低融资成本。部分地区和领域拖欠中小企业账款问题仍未解决，“新官不理旧债”问题仍较突出。政府工程拖欠企业账款是个老问题，有些国企也拖欠民营和中小企业款项，有些公立医疗机构拖欠民营企业货款，久拖成病，甚至把企业拖垮了。继续加大清欠力度，对政府工程项目，要结合当地GDP水平、可支配财政收入等指标做好对政府还款能力的评估，制定分期清偿方案。要将“新官理旧账”纳入相关评价考核体系，形成正确导向。国有企业特别是中央企业要讲大局，带头清偿账款。抓好《保障中小企业款项支付条例》的实施，建立解决企业拖欠账款的长效机制。

 

（五）一视同仁，公平待遇

 

既要重视新企业（包括外资）引进，更要重视原有企业的发展，解决他们的痛点难点。不能“招来女婿气走儿”。一些外资企业反映在政府采购、资金补助、资质许可等方面，不能享受公平待遇。一些与便利外商投资准入政策不符的法规、规章和文件仍未清理。在招投标环节，针对民营企业、中小企业的限制性条款依然存在。要构建内外资企业一视同仁的营商规则，持续缩减市场准入和外商投资准入负面清单，推动“非禁即入”对所有企业的普遍落实。进行公平竞争审查，保障各类市场主体同等待遇。一些企业建议尽量取消各种对企业的补贴政策，因为对许多补贴企业并不了解，以致与政府“走得近”的企业或个人占便宜。现在取消了金融的外资股比限制，但对民企持股比例仍有限制，没有同等对待。要改变在融资上对民企存在的所有制歧视，加强对民企和个人经营者的融资支持，完善商业银行考核体系，提高民企授信业务考核权重，建立基层机构和信贷人员容错制度。将普惠型个人经营性（非农户）贷款纳入银行考核范围，支持个体经营者创业发展。

 

（六）统一市场，破除垄断

 

当前，各地区的营商环境差别较大，地方保护时有露头，特别是汽车行业，有的地方对国家要求执行不力，汽车限购愈演愈烈。在新能源汽车发展中，一些地方在工信部准入要求以外还设置了本地独有技术标准，有的地方要求在本地设有销售公司才对其产品提供政策支持。一些地方政府在资源分配上明显向当地企业倾斜，域外企业难以平等竞争。如部分地区在土地出让时设置排他条件，保证地方企业低价拿地。要减少不合理的产业补贴、政策优惠，维护市场公正透明。继续放开对民营企业和外资在石油、天然气、电信等领域的不合理限制和隐性壁垒。如消防车检测市场，目前仅上海一家，无疑存在事实上的垄断性。要加强对供水、供电、供气、烟草、邮政等行业的监管和规制，严厉打击滥收费用、强迫交易、搭售商品、附加不合理交易条件等限制竞争和垄断的行为。引导、规范平台合规经营，发展平台经济、共享经济。

 

（七）放管协同，包容监管

 

现在从大范围看，“放”的一面相对较多，但事中事后监管相对滞后。既存在着过多部门监管，如汽车涉及7个部门管理，又存在着监管弱化，有些监管权力下放后，地方和基层接不住，减低了服务效率，也容易出现漏洞。如《旅行社条例》去掉了对固定经营场所、营业设施的要求，准入门槛降低。但监管没有同步到位，市场参与者良莠不齐，旅行社经营乱、导游证发放乱和低价购物团“宰客”等问题明显增多。放权不是降低标准，要“加强和规范事中事后监管”。规范“双随机、一公开”监管工作，提高综合监管和“智慧监管”水平。加强信用体系建设，政府要带头守信践诺，加强企业、个人的信息安全和隐私保护。对新技术、新业态、新产业、新模式等新经济采取包容审慎监管，要加大“监管沙盒”制度试点范围，给处于发展初期、尚不成熟的新经济企业留出探索改进的空间和进化成熟的时间。

 

（八）减少检查，慎用关停

 

从调研情况看，当前执法检查多有重复，执法标准多、变化快，执法人员自由裁量权过大，存在着扩大化、绝对化、层层加码、矫枉过正等现象，执法方式上存在“急刹车”“一刀切”等简单粗暴行为。有的企业反映，“工作组检查团一年到头没有完；不解忧不解难，常给下边添麻烦；忙坏了办公室，忙坏了小车班，忙得领导转圈圈，哪有精力抓生产。”对此，要及时纠正，完善进入企业调查的国家规范的统一程序，探讨对企业施行联合行政执法检查。要坚持因地制宜、分类施策，在事故处理时尽量控制处理范围，对产业链供应链上的龙头企业或关键零部件重要生产企业，在没有重大安全和环境隐患的前提下，慎用关停措施。要健全“容错”机制，对一般的轻微违法行为不予处罚，尽量不进入企业实施检查。改革企业信息公示制度，在建立健全“黑名单”的同时，也要落实“红名单”认定标准。对因未按时进行工商年报或税务申报导致信息公示显示“经营异常”的企业，建议及时纠正或补充申报后，定期消除问题痕迹。

 

（九）稳定政策，积极作为

 

调研发现，目前还存在政策多变问题，如新能源汽车，环保标准多变，企业反映强烈。对此，要提高政策的稳定性和透明度，政策出台后要在一定时期内保持相对稳定，如果政策变动过于频繁，企业将无所适从。政策在制定之初应广泛听取行业企业意见，使市场监管的利益相关者有机会参与监管政策的制定实施和评估中，避免监管政策脱离实际或缺乏共识。有些公务人员“不拿好处了，但也不办事了”“只要不出事，宁愿不做事”“不求有功，但求无过”，部门之间也有相互推诿、扯皮现象。一些“走出去”的企业涉及到国际营商环境，特别需要国家能够在关键时刻保护企业利益和人身安全。政府部门既要提供服务，也要打击不法违规企业的行为。要建立良好的“营官环境”，保护有作为的官员。加快数字政府建设，推进政务服务标准化，提升服务大厅“一站式”功能，实施“互联网+政务服务”。在全国范围实现“一网通办”、异地可办、“掌上可办”。构建全国一体化数据共享交换平台体系。

 

（十）司法保护，加强法治

 

当前，有的地方执法随意性强，干扰市场主体正常生产经营。地方利用法律法规解释权，可以干预公检法执法活动，法不溯及既往的原则没有得到很好贯彻。近几年，部分地区公安机关跨省查办民营企业时有发生，案件侦办过程中涉及查封、扣押、冻结涉案资产，罚没资金、资产，涉案企业在案件侦办过程中基本无法正常运营，一定程度上削弱了民营企业的安全感。要加强对企业、企业家财产权、知识产权等合法权益的保护，要严格区分企业和企业家的法律责任，不因企业家个人涉法涉诉而冻结、查封企业资产资金，确保企业正常经营。可以考虑将公安机关跨省侦办的民营企业犯罪案件中，涉案款项的归属权、支配权收归中央。做好对外商投资法和配套法律法规的细化工作，加快出台可操作、可执行的具体规范和操作细则，做好法律法规“废改立”，修订劳动合同法等法规。

 

文 | 张占斌 中共中央党校（国家行政学院）马克思主义学院院长、教授、博士生导师

 

来源 | 《行政管理改革》2020年第12期