—专访国务院扶贫办综合司司长苏国霞

 

本刊记者 马玉荣

 

党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》）。《建议》指出，全党全国各族人民要再接再厉、一鼓作气，确保如期打赢脱贫攻坚战， 确保如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。国务院扶贫办综合司司长苏国霞长期从事扶贫政策研究，曾参与《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《中共中央国务院关于打赢精准脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等重要文件起草。脱贫攻坚是动力之源，也是希望之火。围绕相关热点问题，《中国发展观察》记者日前专访了苏国霞。

 

 

中国发展观察：党的十八大以来，中央在全国范围全面打响脱贫攻坚战，作为中国扶贫的亲历者， 您回过头来看有何评价？

 

苏国霞：新中国成立后，党和政府始终把消除贫困、改善民生、实现共同富裕作为根本目标，始终坚持以人民为中心的发展理念，根据国民经济和社会发展的不同发展阶段和造成贫困的主要原因，组织实施适合我国国情的减贫战略， 为缓解和消除贫困持续奋斗。总的看，经历三个阶段。第一阶段是通过制度改革消除普遍贫困；第二阶段是通过专项减贫计划缓解区域性贫困；第三阶段是通过脱贫攻坚专项行动战胜农村绝对贫困和区域性整体贫困。

 

十八大以来，党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，作出一系列重大部署，扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。2013年12月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫工作的意见》发布，扶贫思路实现根本转变。

 

在制定“十三五”规划过程中，中央研究认为，贫困现象的存在是到2020年全面建成小康社会最突出的短板问题，因此作出全面打赢脱贫攻坚战的战略决策。2015年11月印发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对“十三五”期间的扶贫工作作出全面部署。一是目标任务。到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。脱贫的标准，就是农民人均纯收入超过国家扶贫标准,且稳定实现“两不愁三保障”。二是基本方略。就是精准扶贫精准脱贫，核心是做到“六个精准”，实施“五个一批”，解决“四个问题”。三是政策举措。中央在财政、金融、土地、交通、水利、电力、住房、教育、健康、科技、人才、宣传和社会扶贫等方面，出台了一系列含金量极高的政策和超常规举措，打出政策组合拳。四是组织保障。充分发挥党领导的政治优势和社会主义制度优势，加强党对脱贫攻坚的全面领导，为脱贫攻坚提供坚强政治保证。

 

2017年10月，党的十九大把打好脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一。2018年6月,根据十九大精神和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》贯彻落实过程中出现的新情况新问题，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，进一步完善顶层设计、强化政策措施、加强统筹协调，推动脱贫攻坚工作更加有效开展。

 

中国发展观察：全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。十八大以来，您参与了多个扶贫文件的起草工作，当时的背景是怎样的？其中反映了我国减贫思路怎样的演变？

 

苏国霞：党中央、国务院通常通过重要会议和重大文件对重点工作进行决策部署，每个文件的出台都记录着扶贫工作思路的演进。十八大以来扶贫工作最重要的思路变化是从“大水漫灌”到“精准滴灌”，从缓解贫困到消除贫困。过去扶贫工作存在减贫规模递减、到3%就减不动的规律，原因有以下几方面：一是贫困人口有标准有规模，是国家统计局在抽样调查基础上推算出来的,落不到人头，不能建立退出机制；二是贫困人口大多居住在自然条件恶劣、基础设施和公共服务水平低、社会发育滞后地区，贫困人口发展的条件受阻；三是每年总有一部分人会因为各种原因返贫致贫,短期贫困在统计上表现为一个恒量。

 

中国的贫困具有明显的区域性特征，扶贫工作对象始终包括贫困人口和贫困县，在扶贫战略上一直存在富民还是富县的争论。2011 年制定的《中国农村扶贫开发纲要》，在全国确定14个集中连片特困地区为主战场，相关各省区编制了扶贫开发与区域发展规划，投资测算近20万亿元，但多数用于促进区域发展的“铁公基”项目，贫困人口鲜有收益。党的十八大提出“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不掉队”要求，新一届扶贫领导小组经过调研认为，当时扶贫开发中存在的一个突出问题，是底数不清、指向不准、针对性不强，扶贫开发工作中不同程度地存在着“大水漫灌”现象，以至于扶贫多年，扶贫县数量不减还增，真正贫困的群众可能还没有扶。要下决心摸清底数， 改“大水漫灌”为“精准滴灌”，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，并实行动态管理，脱贫的及时摘掉帽子。2013年11月，中央出台了《关于创新机制扎实开展农村扶贫开发工作的意见》，明确要求建立精准扶贫工作机制。根据文件精神,在全国开展了建档立卡工作。建档立卡第一次摸清了贫困人口规模、分布、致贫原因、发展需求，为“十三五”脱贫攻坚规划脱贫措施和途径提供了参考，为基层扶贫政策和项目落实提供了依据，成为打赢脱贫攻坚战的关键措施之一。

 

脱贫攻坚战打响后，各方面行动起来，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善。扶贫领导小组认真分析形势，认为现有贫困人口大多分布在自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区。一是集中连片的深度贫困地区，西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区，生存环境恶劣，致贫原因复杂，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率普遍在20%左右。二是深度贫困县，全国最困难的20%的贫困县贫困发生率平均在23%，县均贫困人口近3万人，分布在14个省区。三是贫困村，全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村“两委” 班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。这些地区要在2020年如期实现脱贫攻坚目标，难度之大可想而知。

 

历史上，《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》两个中长期扶贫规划，都没有彻底解决这些地区的问题，剩余的贫困人口也大多集中在这些地区。2017年6月，习近平总书记指出：“脱贫攻坚本来就是一场硬仗， 而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。我们务必深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚。”随后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确将“三区三州”以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村作为支持重点。中央要求加大支持力度，中央统筹，重点支持“三区三州”，新增脱贫攻坚资金、新增脱贫攻坚项目、新增脱贫攻坚举措主要用于深度贫困地区；落实部门责任，支持深度贫困地区和解决深度贫困问题；省负总责，解决区域内深度贫困问题。按照中央的要求，各部门出台了支持政策，扶贫领导小组指导“三区三州”所在六省区制定深度贫困地区脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）。经过三年努力，长期困扰扶贫工作进程的深度贫困问题得到解决，为贫困人口全部脱贫创造了条件。

 

贫困人口的经济地位是脆弱的，脱贫之后不返贫才是真脱贫。2020年初，脱贫攻坚已取得决定性成就，现行标准下农村贫困人口绝大多数实现脱贫。突如其来的新冠肺炎疫情凸显了返贫致贫风险，必须把防止返贫摆到更加重要的位置。3月20日，经习近平总书记等中央领导同志签批，国务院扶贫开发领导小组印发《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，要求全面建立防止返贫监测和帮扶机制，要求坚持事前预防与事后帮扶相结合、坚持开发式帮扶与保障性措施相结合、坚持政府主导与社会参与相结合、坚持外部帮扶与群众主体相结合，对脱贫不稳定人口和边缘易致贫人口以及因病、因残、因灾、因新冠肺炎疫情影响等引发的刚性支出明显超过上年度收入和收入大幅缩减的家庭，及时发现，及时采取有效帮扶措施，实现动态清零，有效防止发生大规模、系统性返贫。

 

建档立卡明确对象，克服深度贫困、改变发展条件，建立机制防止返贫，是最终实现贫困人口全部脱贫的三个创新性制度，都是通过专项文件推动的。