2020年的国务院政府工作报告篇幅较短但看点颇多，虽然没有提出全年经济增速具体目标，但明确强调要“加大宏观政策实施力度”，以对冲疫情影响和经济下行压力。

 

财政政策：减税降费力度继续扩大

 

政府工作报告提出，积极的财政政策要更加积极有为，主要体现在“总量”和“结构”两个方面。

 

总量方面，提高赤字率、发行抗疫特别国债、扩大专项债规模“三箭齐发”。一是财政赤字率拟安排3.6%以上，财政赤字规模比去年增加1万亿元，即达到3.76万亿元，创历史新高。二是发行1万亿元抗疫特别国债。在中国国债发展历程中，曾发行过两次特别国债：1998年发行2700亿元特别国债，所筹资金专项用于补充四大行资本金；2007年发行2000亿美元的特别国债，用于购买外汇注资中投公司。这是第三次发行特别国债（不含续发），是特殊时期的特殊举措。三是地方政府专项债规模定为3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，增加规模为历年最高。今年以来，财政部已分三批下达共2.29万亿元的专项债额度，这意味着后续还有1.46万亿元额度待下达。此外，专项债的投向也进一步优化，更多地投向基建项目，且作为项目资本金的占比提高，所发挥的作用日益明显。

 

结构方面，政府工作报告提出，要大力优化财政支出结构，基本民生支出只增不减，重点领域支出要切实保障。一是加大减税降费力度。2019年我国减税降费规模高达2.36万亿元，而今年面对疫情冲击，计划新增减税降费约5000亿元，减税降费规模将再创新高。二是各级政府要真正过紧日子。中央本级支出安排负增长，其中非急需、非刚性支出压减50%以上。大力压减一般性支出，特别是“三公”经费。三是加强对地方的财力保障，中央财政将专门设立特殊转移支付，用于支持地方基层运转、保障基本民生，落实“六保”任务。

 

货币政策：有望延续宽松趋势

 

和去年相比，2020年的政府工作报告对货币政策的表述由“松紧适度”改为“更加灵活适度”，并删去了2019年“把好货币供给总闸门，不搞‘大水漫灌’”的表述；对M2与社融增速的提法则由去年的“与国内生产总值名义增速相匹配”变为“明显高于去年”。虽然对2020年货币政策基调的定位仍是“稳健”，但预计整体货币政策环境将更为宽松。一方面，考虑到疫情给中国和全球经济带来的负面影响，未来在推进经济恢复发展以及应对形势的不确定性等方面，均需要货币政策进一步发力；另一方面，随着全球主要经济体货币政策转向宽松，以及我国通胀中枢逐渐回落，我国货币政策宽松空间将进一步打开。

 

事实上，为对冲疫情带来的负面冲击和经济下行压力，2020年以来，货币政策已通过降息、降准（或定向降准）、专项再贷款等措施作出积极应对，并取得较好效果。未来货币政策有望延续宽松趋势：一是综合运用降准、降息、再贷款等手段，保持流动性合理充裕，引导贷款市场利率下行；二是进一步畅通货币政策传导机制，创新直达实体经济的货币政策工具值得期待；三是考虑到M2和社融增速要明显高于去年，未来增强信贷对实体经济的支持力度势在必行，切实把资金用到实体企业尤其是中小微企业上；四是考虑到商业银行负债成本压力持续加大，银行下调LPR报价动力略显不足，未来存在调降存款基准利率的可能性。

 

 

近年来，政府对稳定就业的重视程度不断提升。2019年政府工作报告首次将就业优先政策置于宏观政策层面；今年的表述则进一步强化，提出“就业优先政策要全面强化，财政、货币和投资等政策要聚力支持稳就业”。这主要是考虑到新冠肺炎疫情对今年的就业形势带来较大影响。截至2020年4月，我国城镇新增就业人数为354万人，累计增速为-22.88%；前4个月的调查失业率均值为5.85%，较上年同期均值上升了0.7个百分点。基于此，2020年政府工作报告设定的就业目标为“城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右”，较去年的目标有所放松，充分考虑了疫情的负面冲击，并给未来不确定性留有余地。

 

“六稳”和“六保”都将稳就业、保居民就业作为首要任务。在具体政策方面，政府工作报告提出“加强对重点行业、重点群体就业支持”。一是做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体的就业支持工作。今年高校毕业生达874万人，疫情暴发正值春季招聘期，并将影响延续至即将到来的毕业季，导致今年高校毕业生就业选择余地明显收窄。二是强化兜底保障，做好残疾人、零就业家庭等困难群体的就业帮扶工作。三是关注新业态发展给就业带来的结构性机会。疫情期间生鲜电商等新业态逆势发展，由此带来了相关企业用工需求大增。四是支持企业（尤其是小微企业）的复工复产，保障企业用工需求。

 

 

政府工作报告指出，“保障就业和民生，必须稳住上亿市场主体，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关”。受疫情冲击，我国大量企业（尤其是小微企业）面临严峻的生存发展困境。一是生产有待修复，大量企业正常活动被打乱，且复工复产过程中仍面临上下游企业不同步、产业链整体运转效能下降等问题。二是需求明显受损，社会活动减少导致需求萎缩，且境外疫情蔓延导致外需将持续低迷。2020年以来PMI新出口订单指数一直位于荣枯线以下，4月份仅为33.5%。三是资金压力增大，疫情导致企业营收减少甚至中断，但房租、工资等刚性费用仍需支付。截至2020年3月末，规模以上工业企业每百元资产实现的营业收入为68.6元，同比减少17.2元；应收账款平均回收期为63.1天，同比增加14.3天。

 

针对企业面临的困境，政府工作报告提出了一揽子政策帮助企业渡过难关。一是加大减税降费力度。今年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。二是推动降低企业生产经营成本。在工商业电价、宽带和专线资费、房产租金等方面均出台相应支持措施，减轻企业综合负担。三是强化对稳企业的金融支持。鼓励银行大幅增加小微企业信用贷、首贷、无还本续贷，并要求大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%。较去年“增长30%以上”大幅提高10个百分点，同时强调“金融机构与贷款企业共生共荣，鼓励银行合理让利”。

 

（作者系中国银行研究院研究员）