作者/黄奇帆 编辑/杨溪

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今年以来，土地要素市场配置改革衔枚疾进：1月1日，修订后的新《土地管理法》出台，对土地征收程序作出根本性改革；4月9日，中央《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台，提出多项有关土地改革的具体措施——包括城乡建设用地指标审批权下放到省级，建立健全城乡统一的建设用地市场，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制等。

严谨的法律、政策文件用语背后，是深刻的变革信号。在重庆任职期间曾进行过土地市场化交易改革探索的前重庆市长、中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆，日前这样评价2020年的土地改革：“新一轮的土地改革，其伟大意义不亚于80年代农村承包制改革……也不亚于90年代初的土地批租市场的改革……会在今后数十年产生几十万亿级的红利。”

以下为正文：

放权、进一步土地审批放权

中央这次关于要素市场改革的决定，非常重要。我们国家的基本国情：人均耕地、优质耕地以及后备的耕地资源很少。长期以来，随着人口不断增长，城镇化、工业化对土地的挤压、对耕地的占用比较多，国家也因此出台了相关政策。控制建设用地的规模，确保耕地红线，成为保障国家粮食安全根本出发点和重要的战略举措。

我国建设用地指标的控制政策，整体上经历了两个阶段：从项目到区域管理的转变。1987年，原国家计委、国家土地管理局提出了从项目层面对特定项目所需占用额定土地的面积管理办法，每个项目需要多少土地，由国家部门来审批。随着后来市场化的发展，以及各地区、各项目的独特差异，在项目层面控制建设用地指标就变得难以为继。

所以，2008年国务院明确了对各个地区新增建设用地指标实行“统一分配、层层分解、指令性管理”的方法。一方面，中央每年对各地新增建设项目用地指标进行总量管控；另一方面，严格农地转用程序报中央审批。从那时候开始，以各级政府为主体，以不同年份下的总量控制为核心，建设用地指标控制体系初步形成。

每年，中央对各省要使用的土地指标给一个额度——比如重庆，一年可以征用20万亩地，或者贵州一年可以征用25万亩地——各个省市在指标范围内进行项目土地指标的分配和管理。但各省市拿了这个额度形成的一个个具体项目，还是要报中央审批，所以叫做额度管理、严格审批。

这比原来的方法相对宽松：原来从每个项目的用地指标到用途、需求全部由中央管控，现在是在一定的额度内，地方政府对土地项目分配使用有了一定的自主权。

这套方法，客观上产生了很好的项目推进作用，但还是有两个问题：一是由于审批层级高、环节多、事权错位，中央一级审批范围比较宽，也承担了部分应该由地方政府承担的事权；二是虽然地方有一定的自主权，但项目审批还是垂直的，每个重大项目都是报国土部和更高层级政府批准，也有效率低的一面。

基于这种背景和趋势，今年3月12号，国务院颁布了《关于授权和委托用地审批权的决定》，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省一级地方政府批准，同时试点将永久的基本农田转化为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，就作为首批的试点。相信试点到一定阶段，成熟了以后，这个做法也会推广到其它各个省市。

信号意义：国家要扶持中心城市和城市群

这一重要举措对于加强耕地保护，促进土地节约集约使用，满足经济社会发展合理用地需求，有十分重要的意义。

国务院这个新举措，一是对建设用地审批权下放，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。以往，建设用地审批层级比较高，审批周期长，审查环节多，不利于重大项目及时落地。深化用地审批制度、简政放权，正是坚持了问题导向，进一步优化各级政府的职责分工，切实提高行政效率。

第二，建设用地审批权下放，是贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革要求和优化营商环境决策的内在应有之义。通过下放用地审批权，中央政府可以从具体用地审查等微观事务中解脱出来，把更多精力放在宏观政策的制定和事中事后的监管上面，通过用地审批效率提升，促进用地保障能力的提升，为持续有效扩大内需创造良好的氛围。

第三，建设用地审批权下放，是促进投资项目落地的重要举措。下放用地审批权，可以赋予省级人民政府更大的用地自主权，提升用地保障的及时性，为推进投资有效落地，土地高效保障，实现经济社会发展目标提供了政策支持。

对土地资源配置、产业布局和城市群发展的积极影响，突出表现在以下几方面。

第一，会进一步优化土地资源配置，但并不会导致大规模建设用地新增，也就不会造成土地规模使用大幅度的扩张。中央这个决定对建设用地审批权的下放，重在“布局”调整，目的是提高“效率”，而不是建设用地规模“增量”。

审批权虽然下放给了地方，但国家对于十分珍惜、合理利用土地的原则没有放松，最严格的耕地保护制度和守住耕地保护红线的要求没有放松，只是把这种原则要求落实给了省级政府。未来，在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点主要是挖掘存量，控制增量。

第二，这场改革会加速产业项目落地，促进试点省市基建建设。这次审批权下放以后，试点城市占用基本农田的基建项目不用报国务院审批，而是由试点省市灵活处理。产业项目、基建项目的效率会更高，从而加速试点省市的发展速度。特别是北上广深这些中心城市，发展会进一步加快。

第三，会进一步促进城市分化，格局重塑。审批权下放的这8个试点省市，都和我国最大的城市群紧密相关——京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等。这在一定程度上表明，国家要扶持中心城市和城市群的发展，不再是追求城市平均化发展。此次审批权下放，将促进城市群和中心城市的建设空间扩张，改变城市群土地供给的格局，改变土地资源配置的理念，城市格局将迎来新的较大的变化。

关键是集体经营性建设用地入市

长期以来我国城乡土地实行双轨制管理，导致城乡土地二元结构并立。

城市土地属于国家所有。农村土地属于集体所有。城市是国有的，农村是集体的，城乡土地拥有不同配置方式和土地增值收益在城乡间分配不均。

由于城乡土地两元结构弊端凸显，所以党的十八届三中全会明确提出，“建设城乡一体的建设性用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市”。随后，由国家层面部署，开展了长达5年之久的农村土地管理制度三项改革试点。

试点过程中我们发现，当前城乡统一建设用地市场推进仍然困难重重：宏观法律制度的制约，地方政府的积极性不高，市场化程度低。

建立健全城乡统一的建设用地市场，是推动城乡统筹发展、维护农民利益、缓解城市建设用地紧张、落实新的土地管理法的必然要求，有利于激活农村土地要素活力，实现城乡土地要素与资本、劳动等要素自由结合，推动城乡融合发展。

当前推动城乡统一的建设用地市场的关键在于，做好集体经营性建设用地入市的相关工作，重点就是要深化三方面的配套措施。

第一，聚焦“谁来入市”。明确入市对象范围和入市的主体。明确土地产权关系，是保证市场交易安全、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度的改革，必须要加强农村地籍调查，尽快完成集体土地所有权、使用权的登记、发证的工作。依法确定集体土地的权属，明确集体土地所有权、使用权的主体。

第二，聚焦入市成本价格。完善城乡建设用地价格形成机制。加快探索建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易土地成本价格的测算机制，实现集体经营性建设用地与国有建设性用地同等入市，同权同价，这里边就有一个价格基数测算的问题。

第三，聚焦“钱怎么分”。积极探索入市收益分配制度。要科学研究土地增值收益的分配方式，对参与分配的人员、集体经济组织进行合理界定；要认真处理好土地增值收益分配调节金的问题；对土地增值收益分配调节金的设置以及计算、使用方式、分配方式、分成比例等，要科学合理地确定。在农村土地征收制度和农村集体性、经营性建设用地入市改革中，一定要维护和保障好农民权益，使农民公平分享土地增值收益。

这方面，如果借鉴发达国家的一些经验的话，很重要的配套措施就是要有土地增值税。

比如城市土地，征一块地、拆迁危旧房，可能花了3000万一亩，这个地卖了5000万，这时候增值是2000万。而农村土地征地动迁可能是300万一亩征收，同样卖了5000万，产生了4700万收益，如果简单分配，是不合理的。因为城市的这块地，大量的钱用在了城市基础设施建设、公共设施建设上面，但农村这块地没有做过这些公共设施建设，增值的收益如果过多归农民所有，归集体建设用地的所有方所有，就会存在不公平。

一种解决办法就是，收土地增值税。根据不同的级差收益，形成累进的增值税率。比如增值50%到100%的，征收50%的增值税率；增值100%以上的，征收60%的增值税率。那么按照“同地块，同价格”征收相应的增值税，集体地块应按60%征收增值税，收来的增值税用于建设用地基础设施、公共设施以后的投入。农村这一块地，其增值部分4700万收掉了60%，还是有近2000万是农村集体建设用地的收益。像这一类的税收征收办法，我们的税法里还没有展开，这都是今后要配套落实的一些措施。

建设用地跨区域指标交易

《意见》提出，要“探索建立全国性的建设用地，补充耕地指标跨区域的交易机制”，并推出跨区域的指标交易机制，是这次中央决定最英明最深刻的地方，因为这是实现全国土地资源优化配置的一个战略性的举措。

跨区域指标交易提出的背景，是有一个过程的。长期以来，我们国家东部经济发达地区建设用地指标非常紧缺，资源供给和空间保障的矛盾十分突出，成为制约发展的一大障碍。耕地保护的约束，是经济发达地区的另一大障碍。

在经济快速发展过程中，直辖市和东部等省份普遍存在补充耕地的缺口，耕地保护与保障经济社会发展用地矛盾十分突出，导致重大项目落地难，经济社会发展受到制约。相反，土地资源富集的地区，比如内陆地区、中西部地区，可补充的耕地后备资源很多，但由于经济欠发达，土地价值难以实现。基于此，国家从2017年开始，逐步放开耕地占补平衡条件和推行城乡建设用地增减挂钩跨省域调剂的试点，探索建立全国性建设用地，补充耕地指标跨区域交易的机制。

一、耕地占补平衡地域由省内平衡向国家统筹转变。

为了牢牢守住耕地红线，确保2020年全国耕地保有量不少于18.65亿亩，我国从2004年开始就严格控制跨省域耕地占补平衡。2004年，国务院发布了关于深入开展土地市场治理的紧急通知，严格控制异地占补平衡，没有经过国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡。

2008年，国土资源部再次下发严格耕地占补平衡管理的紧急通知，强调建设占用耕地不得跨省域异地补充。但是由于我国耕地后备资源区域分布不均，随着补充耕地的持续开展，一些地方特别是直辖市和东部省份，在本省域内落实耕地占补平衡难以为继。为此，根据《土地管理法》，关于个别省市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量，必须报经国务院批准，减免本行政区域开垦耕地的数量，进行异地开垦。国家开始在全国范围内统筹实施耕地占补平衡，并在2017、2018年先后出台了《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，《国务院关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和跨省市调剂管理办法的通知》，迈出了土地市场化改革的重要一步。但出于监管考虑，跨省域补充耕地，由国家统一组织实施。

这里要做一个解释，就是我国原来的制度规定，每征用一亩农地，征地费中包含着用以复垦农地所需的成本费用和2万-3万元的占补平衡费，一个省市每使用一万亩耕地，必须占补平衡，在今后两三年或者五年内把这一万亩耕地复垦出来，最后使得这个地方耕地没有减少。这种调剂方法，以前是在一个县里边平衡，后来一个地市里平衡，现在是以一个省来平衡，也就是占补平衡的概念。

沿海地区像上海、北京这样的发达城市，征地的需求比较大，可能一年征了1万亩、5年征了5万亩，但这些城市本身是弹丸之地，去找到荒地复垦出5万亩耕地是非常难的。所以，事实上就会使得这些沿海的发达省市，要么不征用耕地——征用了耕地自己完成不了国家要求的占补平衡。而多年征地所积累的占补平衡费，因为无地可复垦，使用不出去，往往沉淀资金达到几十亿元。这就提出了要异地占补平衡的要求。

比如上海使用了5万亩耕地，就由内陆地区帮助把这5万亩耕地复垦出来，形成全国范围内耕地使用占补平衡的效果。当然，内陆地区要把这个耕地垦复产生的占补平衡，可以指标交易从沿海地区获得每亩30万元以上的一定补偿。中央这次的这个决定，打破了以前不能够跨省占补平衡的概念，形成了沿海地区和内陆地区可以跨省交易的状态。

二、城乡建设用地增减挂钩的地域，也是由县域内、省域内向跨省域调剂拓展。

2005年，为了缓解城镇用地供需矛盾，原国土资源部按照《国务院关于深化改革土地管理的决定》有关要求，启动了增减挂钩的试点工作，并严格限定在县域范围内实施。2015年，原国土资源部又出台了《关于用好用活增减挂钩政策、积极支持扶贫开发，异地扶贫搬迁工作的通知》，突破了县域范围内建新拆旧，对应实质项目区的管理模式，允许集中连片的特困地区、国家扶贫开发工作重点县，将增减挂钩结余指标在省域内流转使用，政策覆盖20个省市的共800多个贫困县。这边用了几千亩建设用地，那边就垦复增加几千亩耕地，这样一来，总的耕地占用量是零，形成了一个平衡。

过去十几年，这个事情在各省普遍推进，但始终没有跨省来推进。这就产生了一个问题：像上海这种发达地区，农村土地本来也不多，农村土地和城市建设用地占补平衡余地不大。中西部地区余地很大，但它的土地价值不高，缺少级差地租的动力，最终发展的效果并不彰显。

2018年，增减挂钩政策进一步拓展，国务院办公厅印发了《城乡建设用地增减挂钩跨省域调剂管理办法》，探索了“三区三州”及深度贫困县增减挂钩结余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易，增减挂钩结余指标的跨省流转和交易，得到了制度保障。

跨省域调剂由国家统一下达调剂任务，统一实施调剂价格，统一资金收取和支出，实现东西部调剂资金的整体平衡。

这样就使得中西部地区如果增加了建设性用地的指标，把这个指标转给了东部，东部没有增加建设性用地的指标，但是它需要征地，那么它可以把西部的建设性用地指标买过去、调剂过去，就形成了东西部之间增减挂钩。东部增加了几千亩的建设性用地指标，西部减少了几千亩的建设性用地，最后全国范围内增减挂钩，增量为零。这就使得东部也加快发展，西部也能得到指标转让带来的非常好的效益。这件事应该说是非常重要的一个推进。

比如，云南省把一部分建设性用地复垦以后，指标调剂给了上海，上海就以50万一亩的指标价买了云南省两万亩，也就是拿出100亿给云南省，支援了云南省的扶贫、帮困农村的发展等。

基于此，这次《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，再次明确探索建立全国性的建设用地，补充耕地指标跨区域交易的机制。这里是讲了两件事，建设性用地跨区调剂和补充耕地占补平衡指标跨区交易机制。

实施跨区交易指标的意义有三个方面。

第一，有利于统筹谋划耕地保护，推动区域协调发展。土地的利用与保护，必须研判区域资源环境承载的状况，必须通过实施国土空间规划，通过生态保护红线，永久基本农田，城市开发边界，“三区三线”的划定，实现严格保护耕地，严格节约用地，实行补充耕地国家统筹。从宏观战略层面，无疑会促进落实国土空间规划、促进区域协调发展的战略实施。

第二，有利于妥善解决保护与保障的用地矛盾。经济发达地区耕地保护与用地保障的矛盾尤为突出，要在严守耕地红线的前提下，为经济社会发展提供合理的用地保障。实行跨区域指标交易是一项解决保护与保障用地矛盾的有效办法，拓展了东部经济发展地区用地空间，避免了重点建设项目落地难，或者补充耕地东拼西凑、难见实效的困境。

第三，有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金的互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。通过跨区域指标交易，把区域资金资源特点结合起来，为脱贫攻坚和乡村振兴筹集了更多的资金。《办法》还明确规定，收取的跨省域的补充耕地资金，除了一部分给承担补充耕地任务的省份优先用于补充耕地外，其余全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。

跨区域建设用地指标交易市场化程度尚不足

当前各地指标交易模式不同程度呈现出市场化的倾向，取得了积极的制度效果，但也存在市场化程度不足和机制扭曲的问题。具体表现在这几个方面。

一、交易价格实施政府指导价。指标交易价格往往采取政府指导价而非市场竞价，这意味着当事人无法自主定价，或由转让方和受让方进行议价协商，交易价格被人为固化。比如，2011年5月到现在差不多8年时间，成都模式中用于“持证准用”的指标交易指导价，最终成交价一直维持在每亩30万元人民币，也就是说近十年来这个价格始终没变。固定的交易价格不能真正反映指标的市场价值，不利于充分调动市场主体参与的积极性，影响指标的有效配置。

此外，指标交易本应遵循价格优先、时间优先的成交原则，但在所有待售指标无价格差异的前提下，时间优先就成为指标持有人完成交易的唯一标准。在交易监管体系还没完善的前提下，将有可能因插队行为引发权力寻租风险。

二、指标流转使用的区域局限。在各地实践中，指标流转使用的区域局限性仍然没能得到一般化的克服。只有在政策特许的语境下，部分地区的指标才有限地突破了地域限制，得以有条件的跨县、跨省流转使用。区域局限性有违“要素市场化”的基本逻辑，限制了指标价值的充分发现，还带来新的问题。

对比“受限”和“非受限”的指标流转，从实践中可以看到，规制的局限和政策的例外，导致“双轨制”的指标价格差异显著。与成都受限流转的指标十年稳在30万元一亩相比，作为深度贫困区的乐山马边县预先流转给绍兴越城区的7000亩指标价格高达72万元一亩，这不仅引发了公平质疑，还进一步造成指标交易市场的扭曲，有碍交易体系的健全和统一。

三、指标流转的二级市场目前还不健全。地方大多只重视建立指标的一级市场，对开发二级市场持谨慎态度。成都模式中，指标交易的二级市场缺位，建设用地指标不能再次转让，也从未出现指标质押的实施细则或试点实践。尽管重庆地票交易中形成了二级市场的雏形，允许地票有限度的转让，并创造性地赋予了农村建设用地复垦项目收益权及地票的质押融资功能，但健全规范统一的二级市场仍有待时日。二级市场的匮乏也使得指标的转让退出渠道不畅，制约了指标交易市场的发展壮大。

四、耕地占补平衡重数量轻质量。耕地占补平衡不仅要确保复垦耕地的数量，而且要确保复垦复耕的质量。但是城乡建设用地增减挂钩占用的基本上都是城镇、近郊的水浇地，都是良田，属于优质耕地；而拆旧复垦复耕的土地基本上都是偏远农村的土地，存在复耕质量相对差，偏远分散，面积小，且撂荒的问题。

以上这四方面，是在推动占补平衡的指标跨省交易和建设用地的指标跨省交易过程中，在市场化推进中，要进一步研究探索着力去解决的问题。

改革土地征收制度：先谈判、再征收

今年1月1号实施的新《土地管理法》，对土地征收采取了许多新的办法，进一步完善了我国土地征地制度。这个改革成果的取得，不是一步到位、一蹴而就的，也不是一帆风顺，而是在几十年的改革进程中不断探索、总结发展中形成的。

要想准确地理解和把握新《土地管理法》征地制度改革方面的一些内容，需要了解和回顾我国征地制度改革的历史。这段改革历史基本上可以分为三个阶段。

第一个阶段，土地改革和集体化的时期。新中国成立以后，政府面临错综复杂的革命形势，初步摸索并很快建立了一套土地征收制度。在历经集体化时期土地权属关系调整后，在改革开放前很长一段时间发挥了重要作用。

第二个时期，改革开放初期，党的十一届三中全会以后，我国改革开放，经济和社会制度发生了较大转变，土地供给逐步成为服务国家重大建设项目和市场主体建设发展的重要保障。征地制度也在市场经济的逐渐发展中不断改革推进。

纵观改革开放40多年来征地制度的演变历程可以看出，在改革开放初期，我们以解决征地代价高、降低国家建设成本为主要出发点，来修改《宪法》、制定土地管理的法律法规，确立征地制度的框架。

1982年，国务院公布了《建设征用土地的条例》，1986年又制定了《土地管理法》，在一定阶段的土地管理当中发挥了重要作用。总体来看，这一阶段土地征用的突出特点是，政府并非征用土地行为直接实施的主体，而是处在用地单位和被征地人之间，对用地人提出的方案进行审批，并监督实施。具体的补偿安置工作，也是由用地单位和被征地人之间协调解决。这种做法虽然赋予了用地单位和被征地人之间更大的自主性，但并没有充分体现征地权必须由国家实施的法律规定以及征地必须符合公共利益这两大要点，在一定程度上造成了征用土地透明度差、侵害农民权益的行为不断发生。

第三个阶段是1998年修改《土地管理法》开始一直到2018年。随着市场经济的不断发展，乡镇企业和开发区建设客观上助推了乱占耕地、违法批地、炒卖土地的风潮。为解决这些问题，中央于1998年修订了《土地管理法》、《土地管理法的实施条例》。这次修订对土地管理方式和土地利用方式进行了重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现，确立了我国土地管理的基本法律制度。

与1986年的《土地管理法》相比，1998年修订后最大的变化是，政府在征地过程中从后台走到了前台。在土地征用过程中，用地单位只需要向政府提出用地申请，而不需要与被征地人直接接触，由政府判断是否符合公共利益后，启动征收程序，市县政府既要向上级政府申请征地，还要具体负责补偿安置工作。这种重大改变，真正体现了征用土地是一个国家行为，只有国家为了公共利益的需要，才可以对农民的土地进行征用。

但是，1998年的新法去掉了旧法中的一些保护被征地者的条款，增设了一些不利于被征地者的条款，使得征地制度发生了一些转折：

一是在征地范围上，明确扩大了征地的合法范围，但没有对公共利益概念进行界定，而且放弃了公共利益的抽象内涵。一项建设是否出于公共利益，本是可以讨论的，但经过1998年修法以后，明确了凡城市建设需要，占用农民集体土地的，不用再判定该项建设是否为了公共利益就可以征地。

二是在征地的程序上，不再与被征地方商定征地方案、签署征地协议。1998年的修法，筛出了评议和协商的条款，征地面积、补偿安置方案等都由政府单方面确定，也不再与农民签协议。

三是在争议解决的机制上明确规定，征地补偿安置的争议不影响征地方案的实施。这意味着政府单方面确定征地方案后，不管被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿安置方案有没有意见、有什么意见，在争议解决之前，就可以强制实施征地。

这一次《土地管理法》的修订实施，应该说解决了上述问题。

进入新时代，随着工业化和城镇化进程的不断推进，现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的矛盾日益突出。主要体现在：一是土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；二是农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营建设用地不能与国有建设用地同等落实、同权同价；三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间的利益不够。

因此，国家启动了本次《土地管理法》的修订，并于今年1月1日起实施。

新《土地管理法》的重点，是贯彻落实党中央、国务院最近几年来关于征地制度的一系列改革精神，在总结四点经验和多年来征地制度改革试点的基础上，在改革土地征地制度方面做了多项重大的改革突破。

一是首次对土地征收的公共利益范围进行了明确的界定。这是十分重要的一件事。《宪法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要,可以对土地实施征收或者征用给予补偿,但没有对土地征收的公共利益范围进行界定.因为集体建设用地不能进入市场使用，土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模不断扩大,被征地农民的合法权益得不到有效保障。

二是明确征收补偿的基本原则是:保障征地农民的生活水平不下降，长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。

三是改革土地征收程序，将原来征地批准后公告改为征地批准前的公告。建立征地报批前的调查、评估、公告、听政、登记、协议制度，征地前先开展征收土地的现状调查，再进行社会稳定的风险评估，拟定征地补偿安置方案并公告。公告内容包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等，公告的时间不少于30天，倡导和谐征地。征地报批前，县级以上的地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置签订协议。

总的来说，新《土地管理法》集中体现了中央改革土地制度、严格耕地保护的重大决策部署，始终把土地问题作为关系经济和社会发展布局，国家长治久安，中华民族永续发展的大事来抓。

《土地管理法》这一轮修改，破除了长期以来农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同权同价，同等入市的制度性障碍，改革完善了农村土地征收的制度，重新划分了中央和地方的土地审批权限，明确了国土空间规划的法律地位，加强了对耕地，特别是永久基本农田的保护，对我国土地管理制度乃至整个国民经济、社会发展产生重大影响。

会产生几十万亿级的红利

200年来，全世界的城市化过程并不是简单的城市土地扩张、农村耕地减少的过程。事实上，城市化过程是农村土地耕地增加的过程。

因为：农村中每个农民、每个农户人均占用建设性用地，差不多是300平方米；农民到了城里后，不管是交通、学校、医院还是工厂、住房，所占的地，一般是人均100平方米。所以，理论上，1亿农民进城，城市地区要增加1万平方公里，农村可以减少3万平方公里建设性用地。一进一出，城乡建设用地相抵之后，可以净增加农地2万平方公里。

当然，这是一个理论上的数学计算，但在实践操作中，至少农村的土地不会减少、农村的耕地不会减少，增减挂钩以后会大体平衡，甚至农村的耕地还会比城市的建设用地增加得更多。这是一个基本的概念。

而我国农民工这20多年来是“两头占地”：理论上，农户进城后不管是变成了户籍人口还是常住、流动流动，总之只要在城里，就会增加公共设施、基础设施等城市用地的扩张；而农村他们又没退出，实际上是“两头占地”。所以，就会出现中国每年800多万亩耕地被征用，十年征用了8000多万亩。加上一些地方可能不规范，征用了也没报告，所以实际上每十年要减少一亿亩左右的耕地。改革开放40年来，我们从1980年的24亿亩耕地到如今的20亿亩耕地，一共减少了4亿亩，也就是每十年减1亿亩。

这就提出了一个严峻的问题：中国的城市化过程还在继续发展，但18亿亩耕地红线必须守住，因为这是中国人的饭碗所在，怎么解决这个问题？

中央这次提出了新的《土地管理法》、提出了土地要素市场化改革。这个改革一是简政放权，把土地的具体征管权力交给省级政府，让8个沿海省市进行永久性耕地调整的特殊试验。二是城乡建设性用地增减挂钩和城乡之间占补平衡的管理，从区县管理、地市管理、省区管理扩大到全国调剂管理。这些都会给改革开放、城市发展带来巨大的红利。

第一，耕地得到保护。相信在这一改革的推进下，中国现存20亿亩耕地不仅不会减少，十年、二十年以后可能还会有所增加，变成21亿亩、22亿亩。

第二，农民、农村是最大的受益者。在跨地区占补平衡，跨地区建设性用地指标、交易、市场资源配置的情况下，每年可能有几十亿、几百亿来自发达地区的土地指标购买资金，转入至内陆有关省市。通过这样的调剂，就等于为内陆地区，特别是贫困地区的农民争取到一笔宝贵资金。这笔资金不是财政性划拨，而是市场资源配置产生的红利。

所以，这次土地改革的伟大意义不亚于80年代农村承包制改革——80年代那场改革推动了亿万农民致富，释放了亿万农村劳动生产力。

这次改革，也不亚于90年代初的土地批租市场改革——那场改革推动了整个中国的城市化进程。至2018年，中国31个省的土地批租总收入达到30多万亿元，这笔资金极大地推动了中国数百个城市基础设施、公共设施的发展。没有这笔资金，现在中国城市的现代化、基础设施的改善就是不可能的。当然，房地产商和各个建设单位花了30多万亿元买了这些地以后，也要进一步投入上百万亿的房地产开发，这也是城市面貌改变和城市化进展中的一个必然需求。

今年开始的新《土地管理法》的实施，以及这次土地要素和劳动力要素市场化配置改革，会在今后数十年产生几十万亿级的红利，必将推动中国城市化和农村现代化更好地发展。

（本文精选自作者在5月11日第16期浦山讲坛的演讲，标题为编者所加）

黄奇帆专场演讲：疫情背景下房地产走势 投资机会在哪里？
 

2020年，新冠肺炎疫情肆虐全球，世界经济陷入停摆。这是一场史无前例的全球危机，全球经济正面临着需求供给双重冲击，任何经济体都难以独善其身。

当前，虽然境内疫情防控取得阶段性重要成效，但疫情仍处于全球大流行阶段，国内外经济形势异常复杂严峻。值此变局关键时刻，在疫情防控常态化前提下，中宏国研研究院主办的“2020京都论坛”邀请财经大咖黄奇帆通过线上形式解析全球经济面临的机遇与挑战。将从以下几点重点解析：
 
1、疫情对国际国内环境的重大影响；
2、疫情对全球经济金融市场和产业链的影响及中国应对；
3、疫情背景下房地产走势 投资机会在哪里？
4、政府出台疫情应对政策的综合解读（短期政策、中长期政策）