黄奇帆：20多年来，我国的农民在农村和城市两头占地

中国金融四十人论坛 / 2020-05-18 15:38:50

黄奇帆：土地要素市场化改革将触发几十万亿的市场

“新一轮的土地改革，其伟大意义不亚于80年代农村承包制改革，也不亚于90年代初的土地批租市场的改革。”5月11日，中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆在第16期浦山讲坛上，做了“土地之重——解析土地要素市场化改革”的主题讲座，这样评价土地要素市场化改革对中国经济发展的重要性。

4月9日，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称“意见”）出台，作为土地要素市场化改革配置文件，提出多项有关土地改革方向的具体措施，包括城乡建设用地指标审批权下放到省级，建立健全城乡统一的建设用地市场，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制等。

如何解读此次土地要素市场化改革的整体思路？随着户籍制度的放开，未来城乡发展走向何方？土地征收制度和配套改革又应该如何做？曾主导重庆“地票”改革试验的黄奇帆在两小时的直播中讲述了他的思考和探索。

以下根据黄奇帆演讲内容整理。

用地审批权下放

3月12日，国务院颁布了授权和下放用地审批权的决定，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，授权省一级地方政府批准，同时试点将永久的基本农田转化为建设用地，国务院批准土地征收审批事项，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆八个省市作为首批的试点，未来试点到一定阶段，这一做法也会推广到其他省市。

第一，建设用地审批权下放，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。以往由于建设用地审批层级高、审批周期长，审查环节多、审批效率低的问题，不利于重大项目及时落地。这时候深化用地审批制度、简政放权，坚持了问题导向，进一步优化各级政府的职责分工，切实提高行政效率。

第二，建设用地审批权下放，是贯彻落实党中央国务院放管服改革要求和优化营商，环境决策的内在应有之义。

第三，下放用地审批权，是促进投资项目落地的重要举措，赋予省级人民政府更大的用地自主权，提升用地保障的及时性，为推进投资有效落地，促进高校保障，实现经济社会发展目标提供了政策支持。

如何理解下放用地审批权对土地资源配置、产业布局和城市群发展的影响？

第一，进一步优化土地资源配置，但并不会导致大规模建设用地新增，也就不会造成土地规模使用大幅度的扩张。因为中央下放建设用地审批权的决定，重在布局调整，目的是提高效率，而不是建设用地规模、增量。

审批权虽然下放给了地方，但国家对于十分珍惜合理利用土地的原则，最严格的耕地保护制度和守住耕地保护的红线的要求没有放松，只是把这一原则要求落实给了省级的政府。未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点，主要是挖掘存量、控制增量。

第二，这一场改革会加速产业项目落地，促进试点省市基建建设。过去很多产业项目因为审批时间过长，审批的流程过于复杂，导致项目迟迟落不了地。很多基建项目因为占用基本农田，需要报国务院审批，这次审批权下发后，试点城市可灵活处理产业项目、基建项目，特别是北上广深等中心城市的发展会进一步加快。

第三，下放用地审批权会进一步促进城市分化格局重塑。审批权下放的8个试点省市都和中国最大的城市群紧密相关，京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等。此次审批权下放将促进城市群和中心城市的建设空间扩张，改变城市群土地供给的格局，改变土地资源配置的理念，城市格局将迎来新的较大的变化。

建立健全城乡统一的用地市场

《意见》提出，要建立健全城乡统一的建设用地市场。实际上这是中国土地市场化改革一直以来的方向，但是多年来推动这一改革却困难重重。难点症结究竟在哪？还需要哪些配套措施？

长期以来，我国城乡土地实行双轨制管理，导致城乡土地二元结构并立，城市土地属于国家所有。自新中国成立以来，经历了有偿征用、无偿划拨、有偿出让三个阶段。

在新中国成立初期，城市土地实行有偿租用，使用土地必须要向国家交纳租金。1954年以后，根据计划经济安排，经政府批准，占用土地不再向政府交纳租金，土地经管理进入了无偿划拨的阶段。

改革开放以后，土地行政划拨弊端逐渐显现，国家开始实行土地有偿使用制度的改革，最终形成现有城市国有土地有偿使用机制，也就是1990年以后在全国推开的土地制度。

城市土地是国有的，农村土地是集体的，城乡土地拥有不同配置方式和土地增值收益在城乡间分配不均的问题，带来了一系列的突出表现。

建设用合法市场流通渠道基本被关闭，农村发展空间被压缩。1998年土地管理法规定，农业用地如果要转化为建设用地，必须实行征地，建设用地需要用地必须是国有土地，需要把集体土地征用为国有土地，才能为建设企业使用。

这种做法产生了5个方面的问题。一是农村集体建设用地利用大量属于法外的状态；二是缺乏抵押融资功能，极大限制了集体建设用地产出水平和农民的财产性收入；三是没有纳入到城乡规划，抑制了集体建设用地的总体经济效益；四是集体建设用地粗放式利用，产业结构也难以升级；五是集体建设用地组织治理结构改革之后，阻碍了集体建设用地的高效配置。

农民土地的权利受损，由土地问题引发的社会稳定问题增加。伴随着城镇化的进程，土地价值日益显现，土地增值收益城乡之间分配不合理程度加深，围绕土地利益的矛盾不断加剧，如被征地农民与地方政府之间的利益矛盾，土地结算收益的归属和公平分配之间的矛盾，农户和农民之间等土地补偿不公平等。

城乡统一建设用地市场推进过程困难重重。一是宏观法律制度的制约。中国几十年来法律上规定，城市用地为国有制，农村土地实行集体所有制，城乡之间土地要转轨、一体化需要新的法律来确定。新法律没到位，本身使得政府在实际操作中的法制依据如何到位，存在问题。

第二是地方政府积极性不高，地方政府按原来的办法把集体用地征用了，低进高出，发展是一个比较增产又省事的方案。

如果农村集体土地跟城市的国有土地放在一起，进行批注的时候，如果土地是500万一亩，集体建设性用地跟城市的建设性用地同地同价、同分配的话，对城市政府来说就少掉了一块地。

城市政府需要用土地的钱搞城市基础设施，而农村的建设用地呢，并没有对城市的基础设施做更多的投入。如果同等分配的话，也有不平衡的地方。

第三是市场化程度低，土地不是完全由市场资源配置，而是地方政府的一个工作小组操作推进的。在这个意义上，城市的股票交易、要素市场、市场化配置还没达到市场化的程度。

第四是相关配套制度没有跟上。建立健全城乡统一的建设用地市场，是推动城乡统筹发展、维护农民利益，缓解城市建设用地紧张，落实新的土地管理法的必然要求，有利于结合农村土地要素活力，实现城乡土地要素与资本劳动等要素自由结合，推动城乡融合。

当前推动城乡统一的建设用地市场，关键在于做好集体经营性建设用地落实的相关工作，重点是要深化三方面的配套措施和改革。

第一，聚焦“谁来入市”。明确落实对象范围和落实主体，明确土地产权关系是保障市场交易安全、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度的改革，必须要加强农村地界调查，尽快完成集体土地所有权、使用权的登记，依法确定集体土地的权属，明确集体土地所有权、使用权的主体。

第二，聚焦入市成本价格。完善城乡建设用地价格形成机制，加快探索建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易土地成本价格的测算机制，实现集体经营性建设用地与国有建设性用地同等入市、同权同价。这里涉及价格基数的测算问题。

第三，聚焦“钱怎么分”。积极探索土地入市收益分配制度，要科学研究土地增值收益的分配方式，对参与分配的人员、集体经济组织进行合理界定。要认真处理好土地增值收益分配调节金的问题。

对土地增值收益分配调节金的比例设置、计算使用方式、分配方式、分成比例等，要科学合理确定。在农村土地征收制度和农村集体性经营性建设用地入市改革中，一定要维护保障好农民权益，使农民公平分享土地增值收益。

耕地指标跨区域交易机制

《意见》指出，要探索全国性建设用地补充耕地指标跨区域交易机制，这是此次改革最深刻的一点，是实现全国土地资源优化配置的战略性举措。

跨区域指标跨区域交易的提出有一个过程。长期以来，东部经济发达地区，建设用地指标非常紧缺，资源供给和空间保障的矛盾十分突出，成为制约发展的障碍。

在经济快速发展过程中，直辖市和东部等省份普遍存在着从耕地缺口、耕地保护与保障经济社会发展用地矛盾。相反，土地资源富集的地区，如内陆地区、中西部地区可补充的耕地后备资源很多，但由于经济欠发达，土地价值难以实现。

基于此，中国从2017年开始逐步放开耕地占补平衡条件，推行城乡建设用地增减挂钩、跨省域调剂试点，探索建立全国性建设用地补充耕地指标、跨区域交易的机制。

近年来，中国逐步探索耕地占补平衡地域由省内平衡向国家统筹转变；城乡建设用地增减挂钩的地域，由县域内、省域内向跨省域调剂拓展。

《意见》再次探索建立全国性的建设用地补充耕地指标跨区域交易的机制，有利于统筹谋划耕地保护，推动区域协调发展；有利于妥善解决耕地保护与用地保障的用地矛盾；有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金的互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

当前各地指标交易模式不同程度呈现出市场化的倾向，需要进一步解决以下问题：

一是交易价格实施政府指导价，而非市场经济定价，这意味着当事人无法自主定价，可能会使转让方与受让方进行溢价牺牲，交易价格被人为固化。固定的交易价格不能真正反映指标的市场价值，不利于充分调动市场主体参与积极性，影响指标的有效配置。

此外，指标交易本应征询价格优先、时间优先的成交原则，但在所有待售指标存在差异的前提下，时间优先就成为交易的唯一标准。

二是指标流转使用的区域局限性。在各地的区域实践中，只有在政策特许地区的指标才有限地突破了地域限制，可以有条件的跨省流转使用。

比如经过国务院特批的重庆地票，可以在全市范围流转；支持脱贫攻坚的政策目标下，特定贫困县可以开展国家统筹下的指标跨省交易，区域局限性有违“市场化要素”的基本逻辑。对比受限和非受限的指标流转，实践中还出现了双轨制指标价格差异。

第三是指标流转的二级市场目前还不健全。地方大多只重视建立指标交易的一级市场，对开发二级市场持谨慎态度。二级市场的匮乏也使指标转、退出渠道不畅。

第四是耕地占补平衡重数量、轻质量。城乡建设用地增减挂钩占用的基本上都是从近郊的水浇地，都是良田，而拆旧复垦复耕的都是偏远农村的土地，存在着偏远分散、面积小、且撂荒的问题。

重庆地票改革试点

重庆地票改革试点跟《意见》中所提到的完善城乡建设用地增减挂钩政策，这二者之间又是什么样的联系呢？

重庆地票方案具有以下特点，一是农村闲置的建设性用地复垦为耕地后，由国土部门专门验收，政府给予地票。

第二，地票产生以后，重庆成立土地地票交易所挂牌拍卖，开发商可购买地票。

第三，按照土地是集体所有权原则，地票收入扣除复垦成本后，15%归集体，85%归农民。

第四，重庆地票方案符合国家农地管理原则——土地集体所有制、保护农民既得利益、用地性质不变。

重庆地票制度带来的第一个好处是，宏观上使得重庆房地产发展、城市发展不受土地指标限制，重庆老百姓大约六七年收入能买一套房，大体上房价增长、地价增长是平衡的，整个房地产价格、GDP增长和老百姓年收入的增长基本上是同步的。

其中很重要的原因是土地供应的保障，所谓房地产高房价，很大程度是土地供应不足，地价涨三倍，房价也会跟着涨三倍。

第二个好处是保障了城市化过程中宏观的增减挂钩、占补平衡。重庆城市快速发展的十多年里，只用了200多万亩地，农村里建设性用地转化为耕地，也增加了200多万亩耕地。10多年前，重庆的耕地3000-4000万亩，现在耕地数量亦没有减少。

大家要知道一个概念，200年来全世界城市化过程并不是简单的城市土地扩张，农村耕地减少的过程。事实上，城市化过程是农村土地耕地也会增加的过程，因为农村里每个农民人均占用建设性用地300多平，农民到了城里以后，在城市里占比一般是人均100平方米。

如果1亿农民进了城，在城市地区要增加1万平方公里，在农村理论上可以减少2万平方公里，一进一出会净增加2万平方公里农用地，但这是一个理论上的数学模式。

在实践操作中，至少农村的耕地不会减少，增减挂钩保持平衡，甚至是农村耕地还会比城市的建设用地增加得更多。

20多年来，我国的农民两头占地地。进城了几亿农民，理论上城市里不管农户变成了户籍人口还是常住、流动人口，只要在城里有那么1000万人，就需要1000万人的公共设施。城市用地扩张，农村里农民又没退出，所以导致两头占地。

改革开放40年，中国的城市化过程还在继续发展，2亿亩耕地必须守住，因为这是中国人的饭碗所在。中央这一次提出了新的土地法的改革，提出了土地要素市场的改革。

制度改革的突破

1998年修订的《土地管理法》，增设了一些不利于被征地者的条款，如在征地范围上明确扩大了征地的合法范围，但没有对公共利益概念进行界定；在征地程序上不再与被征地方商定征地方案，签署征地协议；在争议解决的机制上，明确规定征地补偿安置的争议不影响征地方案的实施；现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的矛盾日益突出。

主要体现在，一是土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多。二是农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营建设用地不能与国有建设用地同等落实、同权同价。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间的利益不够。所以国家启动了本次土地管理法的修订，并于今年1月一日起实施。

土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多，农村集体土地权益保障不充分宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不健全等。

2020年新《土地管理法》在改革征地制度方面做了多项重大改革突破，首次对土地征收的公共利益范围进行了明确的界定；二是明确征收补偿的基本原则是保障征地农民的生活水平不下降、长远生计有保障；三是改革土地征收程序，将原来征地批准以后公告，改为征地批准前公告

关于2020年新《土地管理法》实施的建议，我认为，应借鉴历史经验以及改革试点中涌现出的好做法，明确政府角色定位；其次，确保只有公共利益项目才可以动用征地权；三是建立兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配的机制。

现行户籍制度严重制约新型城镇化发展——限制劳动力合理的流动、影响进城农民的生活质量、人户分离引起诸多社会问题。户籍制度改革，实质是农民融入城市的过程，将有利推动社会生产力、延长中国劳动力红利。

为进一步推进农民工户籍制度改革，我建议，应注意把握户籍制度改革的五项原则——明确对象、保障到位、农村权益自主处置、合理分布、建立政府、企业、社会长周期共担的成本机制。其次，科学规划建设城市群，培育城镇体系。

长远来看，户籍制度放开已经成为必然趋势。但短期内还不会完全放开。北京、上海等人口已经超过2500万的超大城市，暂时也不宜完全放开。

所以我认为，这一次的土地改革的伟大意义，不亚于80年代农村承包制的改革。那场改革，推动了亿万农民致富，推动了亿万农民农村劳动生产力的释放。这一次的改革也不亚于90年代初，推动的土地批租市场改革推动了整个中国城市化的进程。

28年来，到2018年，整个中国31个省的各个城市的土地批租的总收入30多万亿元，这笔钱极大地推动了中国几百个城市基础设施、公共设施的发展。没有这笔钱，现在中国城市的现代化基础设施的改善是不可能的。

同时，房地产商和各种建设单位花了30多万亿元买了这些地后，进一步投入了上百万亿的房地产开发，也是城市面貌改变和城市化进展中的一个必然需求。

所以，我认为，第二次土地重大改革，就是90年代从上海浦东、从深圳开始的土地批租。

今年开始的《土地法》的推出，关于要素市场化改革，包括资本市场、土地市场、技术市场、数字市场，还有劳动力市场的改革，涉及土地市场和劳动力市场农民工两个环节。

我认为，这一场改革也会让整个中国今后几十年产生几十万亿级的活力，必将推动中国城市化和农村现代化更好地发展。

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