三、从系统重要性视角加强差异化监管的考虑

 

习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题”。在金融风险攻坚战行动计划中，金融监管部门把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，完善金融安全防线和风险应急处置机制。对一些高风险机构实现“精确拆弹”，防止单体机构风险演变为区域性和系统性风险。2018年底，“一行两会”发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。目前，正在推进《系统重要性银行评估办法》和《系统重要性银行附加监管要求》的制定工作。

 

下一步，借鉴国际良好实践，充分考虑我国金融市场结构和金融风险特征，全面准确识别对金融体系和实体经济具有系统重要性的金融机构，对其提出更高标准和更严要求，将有利于打赢防范化解金融风险攻坚战，防范系统性风险，维护金融系统稳健运行。

 

一是结合金融市场结构和金融风险特征，全面准确识别系统重要性金融机构。识别国内系统重要性金融机构，既要考虑金融市场规模结构和复杂性，以及各类金融业关联度和可替代性，也要兼顾对国内生产总值（GDP）增长、实体经济发展影响等因素。我国金融市场以间接融资为主，银行业按资产规模计算排名世界第一，银行业机构数量超过4500家，在金融业总资产中占比超过95%，中小银行市场份额占比超过60%，有196家银行按一级资本进入全球前1000家银行。因此，有必要按照系统重要性金融机构评估识别机制，充分运用监管判断，将具有较强业务关联性和风险外溢性的金融机构纳入系统重要性监管范畴，在附加资本、杠杆率、流动性、逆周期措施以及公司治理、风险管理、压力测试、数据治理、现场检查等方面实施差异化监管。

 

二是强化分类监管，防止区域性金融风险的传染扩散。近年来，一些中小金融机构业务跨区域、跨市场、跨业态的特点十分突出，单一机构的区域性和系统性影响急剧上升，风险具有明显的外溢性和传染性。包商银行、锦州银行等问题金融机构案例表明，在经历同业、理财、表外等高风险业务野蛮发展，影子银行业务和交叉金融产品迅速增长后，金融机构的关联度和脆弱性大幅提高，银行与非银行机构之间的关联度也在增加。一些中小银行在负债端过度依赖同业融资，在资产端同业投资占比过高，其风险外溢足以超越其经营区域。对于这些暂时可能未达到国内系统重要性银行评估标准的机构，应基于前瞻性、全局性的视角，将其适当纳入宏观审慎视野，参照系统重要性监管框架，强化监督管理。

 

三是压实各方责任，完善风险处置框架。金融机构风险处置的顶层设计还有待进一步完善，在处置授权、处置工具、程序和分工、资金来源等方面仍需更明确的制度化安排。下一步，需要进一步强化金融机构主体责任、金融管理部门监管责任和地方政府属地责任。要压实金融机构自救主体责任，督促指导制定恢复处置计划，建立处置框架安排，开展可处置性评估；要健全损失分担与问责制度，在市场化、法治化原则下，通过多种方式，实现对高风险金融机构的有序处置；还要落实地方政府属地责任，将改革重组和风险化解作为防控地方金融风险的重点，防止小风险积聚成大风险，区域性风险演变为系统性风险。

 

四是统筹考虑多方配合，强化跨业跨境监管协调合作。金融风险“牵一发而动全身”，要从更广的范围、更前瞻的思路加强监管合作。在完善系统重要性金融机构监管规则方面，要加强与金融稳定理事会和国际监管组织的交流合作，推动国别框架与国际准则对标接轨。在完善跨境并表监管方面，要巩固与母国和东道国的跨境监管合作机制，强化信息共享和监管协作。要进一步深化国内监管部门、中央银行、财政部门等之间的横向合作以及中央金融管理部门与地方政府之间的纵向合作，形成合力。除了银行业，还要统筹考虑保险业和其他非银行金融机构系统性风险的防范化解，及时识别评估保险公司、信托公司、证券公司、基金管理公司、金融控股公司，甚至私募基金等机构的系统重要性。要将系统重要性作为确定监管强度和配置监管资源的重要考虑，落实差异化监管，对所有可能因经营失败而严重影响金融体系安全稳定的机构，都要加大监管强度和深度，有效防范系统性风险。

 

五是把握监管的节奏和力度，有效维护金融稳定。审慎监管不是机械化的过程，同样应当体现逆周期性。监管政策要保持充分的弹性和灵活性，在维护金融稳定、保持银行保险体系稳健和维护实体经济运行之间保持适当平衡。在强化系统重要性金融机构监管的同时，需要积极培育金融市场和丰富资本补充及损失吸收工具，评估银行资本补充的压力和支持实体经济的需要。应当定期审查评估框架的科学性、合理性和可操作性，动态把握分组和附加监管要求。审慎监管的节奏和力度，应当实现与财政政策和货币政策的协调配合，应当与金融风险和实体经济状况实现动态平衡，保证金融机构和金融监管者都有足够的资源和能力，应对极端情况下的负面冲击，实现维护金融稳定的最终目标。