黄奇帆：从六方面解析土地要素市场化改革

四十人论坛黄奇帆 / 2020-05-14 17:42:40

本文作者：黄奇帆中国国际经济交流中心副理事长

4月9日，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台，其中提出多项有关土地改革的具体措施，包括城乡建设用地指标审批权下放到省级，建立健全城乡统一的建设用地市场，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制等。5月11日，中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆在第16期“浦山讲坛”上这样评价2020年的土地改革：“新一轮的土地改革，其伟大意义不亚于80年代农村承包制改革……也不亚于90年代初的土地批租市场的改革……会在今后数十年产生几十万亿级的红利。”　

土地之重——解析土地要素市场化改革

4月9日发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出，“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。用地指标的审批权放到省级政府，会对未来土地资源配置、产业布局，特别是城市群发展带来哪些影响？

黄奇帆：中央这一次关于要素市场改革的决定，是非常重要的。我们国家的基本国情，人均耕地、优质耕地以及后备的耕地资源很少。长期以来，随着人口不断增长，城镇化、工业化对土地的挤压、对耕地的占用比较多，国家也因此出台了相关政策。控制建设用地的规模，确保耕地红线，成为保障国家粮食安全根本出发点和重要的战略举措。

我国城乡建设用地指标管理沿革

我国建设用地指标的控制政策，整体上经历了两个阶段，从项目到区域管理的转变。1987年，原国家计委、国家土地管理局提出了从项目层面对特定项目所需占用额定土地的面积管理办法。每个项目需要多少土地，由国家部门来审批，这就是项目管理。随着后来市场化的发展，以及各地区、各项目的独特差异，在项目层面控制建设用地指标就变得难以为继。

所以在2008年，国务院明确了对各个地区新增建设用地指标实行“统一分配、层层分解、指令性管理”的方法。一方面，中央每年对各地新增建设项目用地指标进行总量管控；另一方面，严格农转用程序报中央审批。从那时候开始，以各级政府为主体，以不同年份下的总量控制为核心，建设用地指标控制体系初步形成。

实际上，从那时候起每年中央对各个省要使用的土地指标给一个额度。比如重庆，一年可以征用20万亩地，或者贵州一年可以征用25万亩地。这个指标每年由国土部下达给各个省市，各个省市就在指标范围内进行项目的分配和管理。

各省市拿了这个额度形成的一个个的具体项目还是要报中央审批，所以叫做额度管理、严格审批。这样的办法比原来的方法相对宽松，原来的方法从每个项目的用地指标到用途、需求全部由中央管控，现在是在一定的额度内，地方政府对土地项目分配使用有了一定的自主权。

这套方法，在客观上产生了一个很好的项目推进作用，但还是有两个缺点：一是由于审批层级高、环节多、事权错位，中央一级审批范围比较宽，也承担了部分应该由地方人民政府承担的事权。二是虽然地方有一定的自主权，但是项目审批还是垂直的。每个重大项目都是报国土部、国务院来批准，这也有效率低的一面。

基于这种背景和趋势，今年3月12号，国务院颁布了《关于授权和委托用地审批权的决定》，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省一级地方政府批准，同时试点将永久的基本农田转化为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，就作为首批的试点。相信试点到一定阶段，成熟了以后，这个做法也会推广到其它各个省市。

建设用地指标审批权下放的意义

这一重要举措对于加强耕地保护，促进土地节约集约使用，满足经济社会发展合理用地需求有十分重要的意义。

国务院这个新举措，一是对建设用地审批权下放，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。以往，由于建设用地审批层级比较高的原因，审批周期长，审查环节多，审批效率低的问题不同程度的存在，不利于重大项目及时落地。这个时候深化用地审批制度、简政放权，正是坚持了问题导向，进一步优化各级政府的职责分工，切实提高行政效率。

第二，建设用地审批权下放是贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革要求和优化营商环境决策的内在应有之义。通过下放用地审批权，中央政府可以从具体用地审查等微观事务中解脱出来，把更多的精力放在宏观政策的制定和事中事后的监管上面，通过用地审批效率提升，促进用地保障能力的提升，为持续有效扩大内需创造良好的氛围。

第三，建设用地审批权下放，是促进投资项目落地的重要举措。下放用地审批权，可以赋予省级人民政府更大的用地自主权，提升用地保障的及时性，为推进投资有效落地，土地高效保障，实现经济社会发展目标提供了政策支持。

对土地资源配置、产业布局及城市群发展的影响

对土地资源配置、产业布局和城市群发展的积极影响突出表现在以下几个方面。

第一，会进一步优化土地资源配置，但并不会导致大规模建设用地新增，也就不会造成土地规模使用大幅度的扩张。中央这个决定对建设用地审批权的下放，重在“布局”调整，目的是提高“效率”，而不是建设用地规模“增量”。审批权虽然下放给了地方，但国家对于十分珍惜、合理利用土地的原则没有放松。最严格的耕地保护制度和守住耕地保护红线的要求没有放松，只是把这种原则要求落实给了省级政府。未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点主要是挖掘存量，控制增量。

第二，这一场改革会加速产业项目落地，促进试点省市基建建设。过去，很多产业项目因为审批时限过长，审批的流程过于复杂，导致项目迟迟落不了地。很多基建项目因为占用基本农田，需要报国务院审批。这次审批权下放以后，试点城市占用基本农田的基建项目不用报国务院审批，而是由试点省市灵活处理。产业项目、基建项目的效率会更高，从而加速试点省市的发展速度。特别是北上广深这些中心城市，发展会进一步加快。

第三，会进一步促进城市分化，格局重塑。审批权下放的这八个试点省市，都和我国最大的城市群紧密相关。京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等等，都在这八个省市当中。这在一定程度上表明国家要扶持中心城市和城市群的发展，不再是追求城市平均化发展。此次审批权下放，将促进城市群和中心城市的建设空间扩张，改变城市群土地供给的格局，改变土地资源配置的理念，城市格局将迎来新的较大的变化。

《意见》提出要“建立健全城乡统一的建设用地市场”。这是土地市场化改革一直以来的方向，但多年来推动这一改革却困难重重。您认为难点、症结究竟在哪里？要真正推动下去需要哪些方面的配套措施？

黄奇帆：这个问题很重要。长期以来我国城乡土地实行双轨制管理，导致城乡土地二元结构并立。

城市土地属于国家所有。农村土地属于集体所有。城市是国有的，农村是集体的，城乡土地拥有不同配置方式和土地增值收益在城乡间分配不均的问题，带来了一系列的突出的问题。

城乡土地二元结构长期并立带来的问题

一、集体建设用地合法市场流通渠道基本被关闭，城乡是割裂的，农村发展空间被压缩。1998年《土地管理法》规定，农业用地如果要转化为建设用地，必须实行征地。建设用地必须是国有土地，把集体土地征用为国有土地才能作为建设性用地来使用。这种做法产生了五个方面的问题。

一是农村集体建设用地利用大量处于法外的状态。因为法律规定，建设用地必须国有，要征用。事实上农村里有大量的建设用地，它没有被征用，那就变成了法外的状态。

二是缺乏抵押融资的功能，极大限制了集体建设用地产出水平和农民的财产性收益。意思就是农民使用的土地，不管是宅基地还是承包地、农业用地，都是集体建设用地，它只要没有被征用为国家的土地，它就不能交易转让。这样一来，土地的性质，它的财产性的增值都无法得到保障。

三是没有纳入到城乡规划，抑制了集体建设用地的总体经济效益。

四是集体建设用地粗放式利用，产业结构也难以升级。

五是集体建设用地组织治理结构改革滞后，阻碍了集体建设用地的高效配置。

二、农民土地的权利受损，由土地问题引发的社会不稳定也增加。最近这些年来，农村土地征收补偿制度的缺陷和征地规模的扩大，导致农村居民与地方政府之间的矛盾加剧，围绕土地的纠纷也越来越多。由于少数地区在农地征收过程中受利益驱动，存在强拆行为、违反程序的行为以及对协商和申诉的不重视，地方政府的公共形象也受到影响。

三、土地增值收益城乡分配不合理程度加剧。伴随着城镇化的进程，土地价值日益显现，土地增值收益迅速攀升。一方面围绕土地利益的矛盾不断加剧，如被征地农民与地方政府的利益矛盾，土地级差收益的归属和公平分配之间的矛盾，农户和农民之间的土地补偿不公平的矛盾，城市和农村在政治收益分配上极不合理的矛盾，这些矛盾都客观存在。另一方面在政府垄断土地一级市场的情况下，政府土地出让收入的增长进一步增加了政府征地的热情，低进高出、以地生财，导致土地被过度征用，低效利用，不利于耕地保护和土地的节约集约利用，也严重损害了农民土地财产的权益。

推进城乡统一的建设用地市场存在障碍

由于城乡土地两元结构弊端凸显，所以党的十八届三中全会明确提出，“建设城乡一体的建设性用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市”。随后，由国家层面部署，开展了长达5年之久的农村土地管理制度三项改革试点。试点过程中我们发现，当前城乡统一建设用地市场推进仍然困难重重，主要表现在以下几个方面的障碍。

一、宏观法律制度的制约。因为中国几十年来法律上规定，城市用地国有制、农村用地集体所有制，所以城乡之间土地要转轨一体化，需要有新的法律来确定。新的法律没到位，本身就使得政府在实际操作中缺少法制依据。

二、地方政府的积极性不高。地方政府为什么积极性不高呢？因为政府按原来的办法把集体用地征用了，低进高出对地方政府发展是一个既增财又省事的方案。农村集体土地跟城市的国有土地放在一起进行批租的时候，如果土地是500万一亩，集体建设性用地跟城市的建设性用地是同地同价同分配的话，对城市政府来说就少掉了一块利益。城市政府拿了这块钱是要搞城市基础设施的，而农村的建设用地并没有对其土地的基础设施做更多的投入，它如果同等分配的话，也有不平衡的地方。所以在这件事上，地方政府，城市的政府往往积极性不高。

三、市场化程度低。也就是这件事不是完全由市场资源配置，而是地方政府的工作小组来实际操作推进的。在这个意义上，土地要素配置还没达到市场化的程度。

四、相关配套制度没有跟上。

构建城乡统一建设用地市场的政策配套建议

建立健全城乡统一的建设用地市场，是推动城乡统筹发展、维护农民利益、缓解城市建设用地紧张、落实新的土地管理法的必然要求，有利于激活农村土地要素活力，实现城乡土地要素与资本、劳动等要素自由结合，推动城乡融合发展。

所以我认为，当前推动城乡统一的建设用地市场的关键在于，做好集体经营性建设用地入市的相关工作，重点就是要深化三方面的配套措施。

第一，聚焦“谁来入市”。明确入市对象范围和入市的主体。明确土地产权关系是保证市场交易安全、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度的改革，必须要加强农村地籍调查，尽快完成集体土地所有权、使用权的登记、发证的工作。依法确定集体土地的权属，明确集体土地所有权、使用权的主体。

第二，聚焦入市成本价格。完善城乡建设用地价格形成机制。加快探索建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易土地成本价格的测算机制，实现集体经营性建设用地与国有建设性用地同等入市，同权同价，这里边就有一个价格基数上的测算的问题。

第三，聚焦“钱怎么分”。积极探索入市收益分配制度。要科学研究土地增值收益的分配方式，对参与分配的人员、集体经济组织进行合理界定，要认真处理好土地增值收益分配调节金的问题，对土地增值收益分配调节金的设置以及计算、使用方式、分配方式、分成比例等要科学合理地确定。在农村土地征收制度和农村集体性、经营性建设用地入市改革中，一定要维护和保障好农民权益，使农民公平分享土地增值收益。

这方面，如果借鉴发达国家的一些经验的话，很重要的配套措施就是要有土地增值税的概念。

比如城市的土地，征一块地，拆迁危旧房可能花了3000万一亩，这个地卖了5000万，这个时候增值是2000万。而农村的土地征地动迁可能是300万一亩征收，同样卖了5000万，产生了4700万收益，如果简单分配的话是不合理的。因为城市的这块地是大量的钱用在了城市基础设施建设、公共设施建设上面，但农村这块地没有做过这些公共设施建设，增值的收益如果过多归农民所有，归集体建设用地的所有方所有，就会存在不公平。

一种解决办法就是收土地增值税。根据不同的级差收益，形成累进的增值税率。比如增值50%到100%的，征收50%的增值税率；增值100%以上的，征收60%的增值税率。那么按照“同地块，同价格”征收相应的增值税，集体地块应按60%征收增值税，收来的增值税用于建设用地基础设施、公共设施以后的投入。农村这一块地，其增值部分4700万收掉了60%，还是有近2000万是农村集体建设用地的收益。像这一类的税收征收办法，我们的税法里边还没有展开，这都是今后要配套落实的一些措施。

《意见》提出要“探索建立全国性的建设用地，补充耕地指标跨区域的交易机制”。推出跨区域的指标交易机制，意义是什么？当前的指标交易模式又存在哪些问题，要如何解决？

黄奇帆：这是这次中央决定最英明最深刻的地方，因为这是实现全国土地资源优化配置的一个战略性的举措。

跨区域指标交易提出的背景与过程

跨区域指标交易提出的背景是有一个过程的。长期以来，我们国家东部经济发达地区建设用地指标非常紧缺，资源供给和空间保障的矛盾十分突出，成为制约发展的一大障碍。耕地保护的约束是经济发达地区的另一大障碍。在经济快速发展过程中，直辖市和东部等省份普遍存在着补充耕地的缺口。耕地保护与保障经济社会发展用地矛盾十分突出，导致重大项目落地难，经济社会发展受到制约。相反，土地资源富集的地区，比如内陆地区、中西部地区，可补充的耕地后备资源很多，但由于经济欠发达，土地价值难以实现。基于此，国家从2017年开始，逐步放开耕地占补平衡条件和推行城乡建设用地增减挂钩，跨省域调剂的试点，探索建立全国性建设用地，补充耕地指标跨区域交易的机制。

一，耕地占补平衡地域由省内平衡向国家统筹转变。

为了牢牢守住耕地红线，确保2020年全国耕地保有量不少于18.65亿亩，我国从2004年开始就严格控制跨省域耕地占补平衡。2004年，国务院发布了关于深入开展土地市场治理的紧急通知，严格控制异地占补平衡，没有经过国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡。

2008年，国土资源部再次下发严格耕地占补平衡管理的紧急通知，强调建设占用耕地不得跨省域异地补充。但是由于我国耕地后备资源区域分布不均，随着补充耕地的持续开展，一些地方特别是直辖市和东部省份，在本省域内落实耕地占补平衡难以为继。为此，根据《土地管理法》，关于个别省市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量，必须报经国务院批准，减免本行政区域开垦耕地的数量，进行异地开垦的规定。国家开始在全国范围内统筹实施耕地占补平衡，并在2017、2018年先后出台了《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，《国务院关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和跨省市调剂管理办法的通知》，迈出了土地市场化改革的重要一步。但出于监管考虑，跨省域补充耕地，由国家统一组织实施。

在这里我要做一个解释，就是我国原来的制度规定，每征用一亩农地，征地费中包含着用以复垦农地所需的成本费用和2万-3万元的占补平衡费，一个省市每使用一万亩耕地，必须占补平衡，在今后两三年或者五年内把这一万亩耕地复垦出来，最后使得这个地方耕地没有减少。这种调剂方法，以前是在一个县里边平衡，后来一个地市里平衡，现在是以一个省来平衡，也就是占补平衡的概念。

沿海地区像上海、北京这样的发达城市，征地的需求比较大，可能一年征了1万亩、5年征了5万亩，但这些城市本身是弹丸之地，去找到荒地复垦出5万亩耕地是非常难的。所以事实上就会使得这些沿海的发达省市，要么不征用耕地，而征用了耕地自己完成不了国家要求的占补平衡。而多年征地所积累的占补平衡费，因为无地可复垦，使用不出去，往往沉淀资金达到几十亿元。这就提出了要异地占补平衡的要求。比如上海使用了5万亩耕地，就由内陆地区帮助把这5万亩耕地复垦出来，形成全国范围内耕地使用占补平衡的效果。当然，内陆地区要把这个耕地垦复产生的占补平衡，可以指标交易从沿海地区获得每亩30万元以上的一定补偿。中央这次的这个决定，是打破了以前不能够跨省占补平衡的概念，形成了沿海地区和内陆地区可以跨省交易的状态。

二，城乡建设用地增减挂钩的地域，也是由县域内、省域内向跨省域调剂拓展。

2005年，为了缓解城镇用地供需矛盾，原国土资源部按照《国务院关于深化改革土地管理的决定》有关要求，启动了增减挂钩的试点工作，并严格限定在县域范围内实施。2015年原国土资源部又出台了关于用好用活增减挂钩政策、积极支持扶贫开发，异地扶贫搬迁工作的通知，突破了县域范围内建新拆旧，对应实质项目区的管理模式，允许集中连片的特困地区、国家扶贫开发工作重点的县，将增减挂钩结余指标在省域内流转使用，政策覆盖20个省市，共800多个贫困县。

这边用了几千亩建设性用地，那边就垦复增加了几千亩耕地，这样一来，建设性用地增减挂钩，总的增量是零，形成了一个平衡。这个事情就在过去十几年，在我们国家各个省普遍推进，但始终没有跨省来推进。这就产生了个问题，像上海这种发达地区，农村里的土地本来也不多，农村里的土地和城市的建设用地占补平衡余地不大。中西部地区余地很大，但是它的土地价值不高，缺少级差地租的动力，最终发展的效果并不彰显。

2018年，增减挂钩政策进一步拓展，国务院办公厅印发了《城乡建设用地增减挂钩跨省域调剂管理办法》，探索了“三区三州”及深度贫困县增减挂钩结余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易，增减挂钩结余指标的跨省流转和交易得到了制度保障。

跨省域调剂由国家统一下达调剂任务，统一实施调剂价格，统一资金收取和支出，实现东西部调剂资金的整体平衡。

这样就使得中西部地区如果增加了建设性用地的指标，把这个指标转给了东部，东部没有增加建设性用地的指标，但是它需要征地，那么它可以把西部的建设性用地的指标买过去，调剂过去，这样就形成了东西部之间增减挂钩。东部增加了几千亩的建设性用地指标，西部减少了几千亩的建设性用地，最后全国范围内增减挂钩，增量为零。这就使得东部也加快发展，西部也能得到指标转让带来的非常好的效益，这件事应该说是非常重要的一个推进。

比如说，云南省把一部分的建设性用地复垦了以后，指标调剂给了上海，上海就以50万一亩的指标价买了云南省两万亩，也就是拿出100亿给云南省，支援了云南省的扶贫帮困农村的发展等等，这些都起了很好的作用。

基于此，这一次《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，再次明确探索建立全国性的建设用地，补充耕地指标跨区域交易的机制。这里是讲了两件事，建设性用地跨区调剂和补充耕地占补平衡指标跨区交易机制。

实施跨区域指标交易的意义

实施跨区交易指标的意义有三个方面。

第一，有利于统筹谋划耕地保护，推动区域协调发展。土地的利用与保护必须研判区域资源环境承载的状况，必须通过实施国土空间规划，通过生态保护红线，永久基本农田，城市开发边界，“三区三线”的划定，实现严格保护耕地，严格节约用地，实行补充耕地国家统筹。从宏观战略层面，无疑会促进落实国土空间规划、促进区域协调发展的战略实施。

第二，是有利于妥善解决保护与保障的用地矛盾。经济发达地区耕地保护与用地保障的矛盾尤为突出。我们要在严守耕地红线的前提下，为经济社会发展提供合理的用地保障。实行跨区域指标交易是一项解决保护与保障用地矛盾的有效办法，拓展了东部经济发展地区用地空间，避免了重点建设项目落地难，或者补充耕地东拼西凑、难见实效的困境。

三是有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金的互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。通过跨区域指标交易，把区域资金资源特点结合起来，为脱贫攻坚和乡村振兴筹集了更多的资金。办法还明确规定，收取的跨省域的补充耕地资金，除了一部分给承担补充耕地任务的省份，优先用于补充耕地外，其余全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。

当前指标交易存在的问题和下一步建议

当前各地指标交易模式不同程度呈现出市场化的倾向，取得了积极的制度效果，但也存在市场化程度不足和机制扭曲的问题。具体表现在这样几个方面。

一、交易价格实施政府指导价。指标交易价格往往采取政府指导价而非市场竞价，这意味着当事人无法自主定价，或由转让方和受让方进行议价协商，交易价格被人为固化。比如2011年5月到现在差不多8年时间，成都模式中用于“持证准用”的指标交易指导价，最终成交价一直维持在每亩30万人民币，也就是说近十年来这个价格始终没变。固定的交易价格不能真正反映指标的市场价值，不利于充分调动市场主体参与的积极性，影响指标的有效配置。

此外，指标交易本应遵循价格优先，时间优先的成交原则，但在所有代售指标无价格差异的前提下，时间优先就成为指标持有人完成交易的唯一标准。在交易监管体系还没完善的前提下，将有可能因插队行为引发权力寻租风险。

二、指标流转使用的区域局限。在各地实践中，指标流转使用的区域局限性仍然没能得到一般化的克服。只有在政策特许的语境下，部分地区的指标才有限地突破了地域限制，得以有条件的跨县、跨省流转使用。区域局限性有违“要素市场化”的基本逻辑，限制了指标价值的充分发现，还带来新的问题。对比“受限”和“非受限”的指标流转，从实践中可以看到，规制的局限和政策的例外导致“双轨制”的指标价格差异显著。与成都受限流转的指标十年稳在30万一亩相比，作为深度贫困区的乐山马边县预先流转给绍兴越城区的7000亩指标价格高达72万一亩，这不仅引发了公平质疑，还进一步造成指标交易市场的扭曲，有碍交易体系的健全和统一。

三、指标流转的二级市场目前还不健全。地方大多只重视建立指标的一级市场，对开发二级市场持谨慎态度。成都模式中，指标交易的二级市场缺位，建设用地指标不能再次转让，也从未出现指标质押的实施细则或试点实践。尽管重庆地票交易中形成了二级市场的雏形，允许地票有限度的转让，并创造性地赋予了农村建设用地复垦项目收益权及地票的质押融资功能，但健全规范统一的二级市场仍有待时日。二级市场的匮乏也使得指标的转让退出渠道不畅，制约了指标交易市场的发展壮大。

四、耕地占补平衡重数量轻质量。耕地占补平衡不仅要确保复垦耕地的数量，而且要确保复垦复耕的质量。但是城乡建设用地增减挂钩占用基本上都是城镇、近郊的水浇地，都是良田，属于优质耕地。而拆旧复垦复耕的土地基本上都是偏远农村的土地，存在复耕质量相对差，偏远分散，面积小，且撂荒的问题。

以上这四个方面，是我们在推动占补平衡的指标跨省交易和建设用地的指标跨省交易过程中，在市场化推进中要进一步研究探索着力去解决的问题。

与土地市场化改革密切相关的户籍制度改革也在加快推进。户籍制度的放开会对未来的城镇化发展起到多大的作用？未来户籍制度会完全放开吗？

黄奇帆：这是个非常重要的问题，户籍制度改革对我们国家的经济发展、社会发展会有重大意义。我们现行的户籍制度是一项基本的国家行政制度，是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度。以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，采用以个人为本位的人口管理的一种方式。

这种方式目前给我们带来的一些问题是什么呢？

我国户籍制度对新型城镇化的制约

我国现在的户籍制度带有计划经济体制的深刻烙印，而在人口大量流动时代已经成为经济社会发展的束缚，严重制约新型城镇化发展，突出表现在三个方面：

一是限制劳动力合理的流动。二是影响进城农民的生活质量。受户籍制度影响，农村人口进入城市就业和生活，却无法分享与城市居民同等的权利和利益，不仅收入少、经济地位低而且面临各种社会保障的缺失，严重影响了城镇化的进程和质量。第三是人户分离引起诸多社会问题。政府提供的公共服务社会保障因为以户籍所在地为基础，而产生的居民与政府的矛盾激化问题屡见不鲜。

新型城镇化背景下的户籍制度改革具有重大意义

这次中央决定，要推动新型城镇化户籍制度的改革，这是“十八大”确定的一项重大国家战略。城市化的过程不仅仅是城市居民改善自己生活的过程，本质上是农民融入城市的过程，是农民转变为市民的过程。最重要的是，使得农村进入城市的2.6亿农民工能够改善福利，让他们扎根城市，是社会公平公正的体现，能够达到扩大消费，带动农民增加收入，降低社会管理成本等多重功效。不仅如此，农民工户籍制度的改革，还会带来的稳定劳动力，还能推迟我国刘易斯拐点的出现，大大增加城市化过程中的人口红利等等。

这里要做一个解释。一位农民工从18岁出来打工，干到45岁以后，城市的企业一般就不再雇佣他了，他可能在四十五六岁的时候就回农村了。一位正常的城市工人则可以干到60岁，而农民工就少了十四五年在城市工作的时间，人生的工龄少了三分之一。另一方面，农民工每年1月初可能就要探亲回家，形成了农民工回城的现象。中国每到春节有近两亿农民工回乡，到了2月、3月又从农村返回城里，这就有了中国农民工几十年来每年有两个月回乡返城的状态。这个状态使得一年中农民工稳定的工作时间只有10个月，少了两个月也就是六分之一。我们可以想象，一生少了三分之一，一年少了六分之一，实际上就使得农民工实际有效的工龄少了二分之一。也就是说，农民工的劳动力红利只有城市劳动力的一半。这也就是为什么中国城市化率刚到60%就出现了刘易斯拐点，出现了人口红利的短缺、退出。

如果农民工转化为城市居民，这2亿多农民工就相当于延长了一倍的工龄。按3亿人的话，就相当于多出来1.5亿人的劳动力。这就能够大大缓解中国人口红利短缺淡出的状况，中国的刘易斯拐点就会在城市化率到70%甚至75%以后才开始出现。所以从这个意义上讲，农民工户籍制度改革，实际上是很重要的推动社会生产力的一个举措，是延长中国劳动力红利的一个举措，同时也是改善农民工在城市中的权利和地位的一种举措。

户籍制度改革的政策沿革与举措

2014年，国务院提出要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2019年，中办国办印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，要求全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万到500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。2020年，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步指出，推动超大特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。

可以看出，我国的户籍制度在逐步放宽，当前大城市落户条件已全面放开。全面放开大城市落户限制，意味着劳动力可以自由流动，不再受到户籍门槛的严格约束，也不再受到社保、医保等属地化福利的掣肘，这无疑将会加剧城市之间的人口流动。

户籍制度改革的几点建议

这两年，中国经济基本面有两个重大变化：一是经济转型升级的迫切性日益严峻，高新产业以及支撑这些产业的人才储备显得至关重要。二是人口生育的形势、劳动力人口的形势、老龄化的形势均遭遇前所未有的拐点之变。在这种背景下，谁能拥有更多高素质人才，谁能吸引更多年轻劳动力，谁就拥有更加美好的未来。这正是各地抢人大战爆发的背景所在，也是深圳、武汉、沈阳等地出台人才落户政策的原因所在。户籍放开已是大势所趋，城市吸引力提升也是必然。

从当前城市情况来说，不同等级城市由于就业吸纳能力、公共服务水平等存在差异，对非户籍人口的吸引力也会有高有低。随着人口城镇化率不断的提高，三四线城市现有的公共服务资源会受到一定的冲击，不仅是数量也包括质量。因此，在推进户籍制度改革的时候，要把握好几个方面。

第一，应注意把握户籍制度改革的五项原则：

一是明确对象。应该是以在城镇稳定就业并有固定场所居住的农民工为主。也就是说不要把没有工作的流动人口过分地吸引为户籍落户对象。

二是保障到位。农民工转户以后，应该有就业、养老、医疗、教育、住房五个方面、“五件衣服”一步到位，享受城市居民的同等待遇。现在事实上是有区别的。比如医疗保险，城市居民企业缴交1000多元一个月，农村的农民工可能只缴交了三四百元。养老保险也有这样的差异。农民工子女读书跟城市居民子女读书保障也有所不同。

三是农村权益自主处置。农民工转户以后在城市立足未稳，从保护其权益出发应尊重其意愿，允许其保留农村的承包地、宅基地和林地，也就是农村的“三块地”，是他的资源、有价的财产，在这个意义上，尽管资源是集体所有权，但是使用权归农户，农户哪怕进城了，这三块资源应该允许他自愿保留，这是一个很重要的制度设计，在制度设计上要提供保留、流转、退出等多种选择，以公平的方式来进行市场化的选择。

四是合理分布。通过科学设置落户的条件，引导转户的居民、农民工在大城市、中等城市和小城市按4：3：3的比例梯次分布，既避免人口过度向大城市集中，也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。“4：3：3”就是说，差不多有2亿多的农民工要落户，其中40%可以在五百万人口以上的大城市落户，30%在中等城市落户，还有30%在小城市、区县城里落户。这样合理梯次的分布，使得各方面相对均衡。

五是建立政府、企业、社会长周期共担的成本机制。大家经常有一种恐惧心理，认为一个农民工在城里落户，平均要消耗十万元以上的成本。这个账十几年前就这么说，现在也是这么说，这个账大体算的是对的。按这笔账来算，两亿多农民工差不多会消耗30万亿元的落户成本。许多城市管理者一听到30万亿，就吓得不敢落实农民工的户籍制度改革，其实这属于杞人忧天，没有真正算过账——

首先，农民工这个十几万成本，并不是完全由政府来承担的。里边有40%的成本是由招聘农民工的企业来承担，比如养老、医疗或者其它的一些负担。还有30%是农民工家庭自己承担，过去十几年在城里的这些农民工都是自己在承担。还有30%是政府必须承担，比如一些基础设施、公共设施的建设、配套。但实际上，农民工哪怕不落户，只要他们在城里活动，那么这些公共设施、基础设施，政府就已经在承担了。

所以，这个承担的比例是可以按照“4：3：3”客观地分解的。

其次，这种“4：3：3”的任务并不是一年完成的，农民工在这里工作十几年、二十年、三十年，这个任务至少可以分解到15年以上。也就是说这30万亿是15年来承担，一年承担2万亿，这2万亿再按照“4：3：3”的比例来分摊，各个方面是完全可以承受的。

第二，科学规划建设城市群，培育城镇体系。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，北美、大西洋沿岸的城市群，五大湖的城市群，日本太平洋沿岸的城市群，都是这些国家经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展，也得益于长三角、珠三角、京津冀几大城市群的带动。最近讨论的长江经济带，从规划角度讲，也有一个依托长江黄金水道，构建大都市连绵带的问题。

考察这些城市群或者大都市连绵带，一般有四个基本特征：

一是城镇化水平较高，城镇化率都在70%以上。第二，大中小城市规模协调，相邻等级的城市人口比例大多在1：5以内。也就是说，如果大城市有1000万人口，那么第二层级的城市可能是500万或者200、300万，也就是1：3、1：4，不会出现一个大城市1000万人，相邻的第二层级城市却只有100万或者50万。这个道理就像一个大齿轮无法和一个极小的齿轮啮合，大齿轮、中齿轮、小齿轮是一个组合，现在城市群都有这样一种合理的配置组合。第三，是以交通为重点的基础设施网络完善。各城市之间的交通便捷，信息畅通。第四，城市功能布局合理，分工明确，产业优势互补。

我们推进城镇化应当以构建城市群为目标。积极培育包括特大城市、大城市、中小城市的城镇体系，促进城市之间基础设施互联互通，产业功能互补。

最后，从长远来看，户籍制度放开已经成了必然的趋势。但是短期内还不应该完全放开，应有一个循序渐进的过程。北京、上海等人口已经超过2500万的超大城市，暂时更不宜完全放开。

今年1月1日实施的新《土地管理法》在改革土地征收制度方面有多项重大突破，接下来在具体的实施过程中还应该注意哪些问题？

黄奇帆：的确，这次改革对土地征收采取了许多新的办法。

我国土地征收制度沿革

今年1月1号实施的新《土地管理法》，进一步完善了我国土地征地制度，这个改革成果的取得不是一步到位，一蹴而就的，也不是一帆风顺，而是在几十年的改革进程中不断探索、总结发展中形成的。要想准确地理解和把握新《土地管理法》征地制度改革方面的一些内容，需要了解和回顾我国征地制度改革的历史。

这段改革历史基本上可以分为三个阶段。

第一个阶段，土地改革和集体化的时期。新中国成立以后，政府面临错综复杂的革命形势，初步摸索并很快建立了一套土地征收制度。在历经了集体化时期土地权属关系调整后，在改革开放前很长一段时间发挥了重要作用。

第二个时期，改革开放初期，党的十一届三中全会以后，我国实施改革开放政策，经济和社会制度发生了较大转变，土地供给逐步成为服务国家重大建设项目和市场主体建设发展的重要保障。征地制度也在市场经济的逐渐发展中不断改革推进。

纵观改革开放40多年来征地制度的演变历程可以看出，在改革开放初期，我们以解决征地代价高，降低国家建设成本为主要出发点，来修改宪法制定土地管理的法律法规，确立征地制度的框架。

1982年，国务院公布了《建设征用土地的条例》，1986年又制定了《土地管理法》，在一定阶段的土地管理当中发挥了重要作用。总体来看，这一阶段土地征用的突出特点是，政府并非征用土地行为直接实施的主体，而是处在用地单位和被征地人之间，对用地人提出的方案进行审批，并监督实施。具体的补偿安置工作也是由用地单位和被征地人之间协调解决。这种做法虽然赋予了用地单位和被征地人之间更大的自主性，但并没有充分体现征地权必须由国家实施的法律规定以及征地必须符合公共利益这两大要点。在一定程度上造成了征用土地透明度差、侵害农民权益的行为不断发生。

第三个阶段是1998年修改《土地管理法》开始一直到2018年。随着市场经济的不断发展，乡镇企业和开发区建设客观上助推了乱占耕地、违法批地、炒卖土地的风潮。为解决这些问题，中央于1998年修订了《土地管理法》、《土地管理法的实施条例》。这次修订对土地管理方式和土地利用方式进行了重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现，确立了我国土地管理的基本法律制度。

与1986年的《土地管理法》相比，1998年修订后最大的变化是，政府在征地过程中从后台走到了前台。在土地征用过程中，用地单位只需要向政府提出用地申请，而不需要与被征地人直接接触，由政府判断是否符合公共利益后，启动征收程序，市县政府既要向上级政府申请征地，还要具体负责补偿安置工作。这种重大改变真正体现了征用土地是一个国家行为，只有国家为了公共利益的需要，才可以对农民的土地进行征用。

但是，1998年的新法去掉了旧法中的一些保护被征地者的条款，增设了一些不利于被征地者的条款，使得征地制度发生了一些转折：

一是在征地范围上明确扩大了征地的合法范围，但没有对公共利益概念进行界定。而且放弃了公共利益的抽象内涵。一项建设是否出于公共利益本是可以讨论的，但经过1998年修法以后，明确了凡城市建设需要，占用农民集体土地的不用再判定该项建设是否为了公共利益就可以征地。

二是在征地的程序上不再与被征地方商定征地方案，签署征地协议。1998年的修法筛出了评议和协商的条款，征地面积，补偿安置方案等都由政府单方面确定，也不再与农民签协议。

三是在争议解决的机制上明确规定，征地补偿安置的争议不影响征地方案的实施。这意味着政府单方面确定征地方案后，不管被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿安置方案有没有意见、有什么意见，在争议解决之前就可以强制实施征地。

新《土地管理法》的修订与实施

这一次《土地管理法》的修订实施，应该说解决了上述问题。

进入新时代，随着工业化和城镇化进程的不断推进，现行的土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的矛盾日益突出，主要体现在：一是土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多。二是农村集体土地权益保障不充分。农村集体经营建设用地不能与国有建设用地同等落实、同权同价。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间的利益不够。因此，国家启动了本次《土地管理法》的修订，并于今年1月1日起实施。

新《土地管理法》的重点，是贯彻落实党中央、国务院最近几年来关于征地制度的一系列改革精神，在总结四点经验和多年来征地制度改革试点的基础上，在改革土地征地制度方面做了多项重大的改革突破。

一是首次对土地征收的公共利益范围进行了明确的界定，这是十分重要的一件事。《宪法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要可以对土地实施征收或者征用给予补偿。但原法没有对土地征收的公共利益范围进行界定，因为集体建设用地不能进入市场使用，土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模的不断扩大。被征地农民的合法权益得不到有效保障，影响社会稳定。

二是明确征收补偿的基本原则是保障征地农民的生活水平不下降，长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。

第三，改革土地征收程序，将原来征地批准后公告改为征地批准前的公告。建立征地报批前的调查、评估、公告、听政、登记、协议制度，征地前先开展征收土地的现状调查，再进行社会稳定的风险评估，拟定征地补偿安置方案并公告。公告内容包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等，公告的时间不少于30天，倡导和谐征地。征地报批前，县级以上的地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置签订协议。

总的来说，新《土地管理法》集中体现了以习近平同志为核心的党中央改革土地制度、严格耕地保护的重大决策部署，始终把土地问题作为关系经济和社会发展布局，国家长治久安，中华民族永续发展的大事来抓。

这一轮修改破除了长期以来农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同权同价，同等入市的制度性障碍，改革完善了农村土地征收的制度，重新划分了中央和地方的土地审批权限，明确了国土空间规划的法律地位，加强了对耕地，特别是永久基本农田的保护，对我国土地管理制度乃至整个国民经济、社会发展产生重大影响。

自然资源部官网4月23日发布了一则通知：重庆市拓展地票生态功能作为一个成功的创新案例，入选了自然资源部的首批生态产品价值实现典型案例，并被印发推广到全国各省市自治区，供各地学习借鉴。这代表了国家自然资源部对2008年启动的重庆地票改革试验成果的高度肯定。重庆地票改革试点跟《意见》提到的“完善城乡建设用地增减挂钩政策”，二者之间有什么联系？

黄奇帆：重庆地票的这个操作已经实施12年，这套方案思路完全符合中央现在关于城乡之间土地增减挂钩、占补平衡的思路。重庆在当时提出这个方案，是在得到国家领导和部门支持后展开的。

重庆地票的四个特点

这套方案总的来说有四个特点：

第一，把农村闲置的宅基地，或者原来乡镇企业闲置的厂区，或者原来的粮食仓库等等，在农户自愿的前提下，复垦为耕地以后，政府给予地票。由国土部门专门验收这块耕地是否合格，是一等还是二等耕地性质，然后给予地票。

第二，重庆市搞了一个土地地票交易所，地票可以在交易所挂牌拍卖。城里的房产商每年开发房地产，原本可能需要征用几万亩耕地，这种征用是要报告给国土资源部，批准以后才能实际发生征用。现在国土部同意，只要开发商在地票交易所购买了地票，就可以按规划在城郊结合部征用相应亩数的土地。这样就实现了农村减少N亩的建设性用地，增加了N亩的耕地，城市就征用了N亩耕地，增减挂钩。总体上，城市在发展过程中没有增加农村的耕地征用。这样就保证了在·5年、10年房地产的开发过程中，重庆的3400万亩耕地始终不会减少，同时又保证了城市的房地产开发用地，有足够的市场资源予以平衡。

第三，怎么分配呢？假设一亩地的地票是20万，首先是按照土地集体所有权的原则，复垦为耕地的这亩地，其所有权归集体组织。其次，地票买卖产生的20万元，先要扣除1.5万到2万元的复垦成本，实际所得可能是18.5万元。这18.5万元的85%归农民，15%归集体组织，同时集体组织还得到了这一亩耕地，十几年来，重庆的农户和集体组织，对于这种分配方式都很满意。

第四，地票的运作完全符合国家农村管理、农地管理的三个规则：

首先，土地是集体的，不能在土地改革的过程中把集体所有权的性质废除，要捍卫集体所有权这一底线。

其次，土地改革过程中产生的利益，大头要给农民。因为这个土地的用益物权是农民的，在这里要从根本上保护农民的既得利益。

最后，土地的用地性质不能改变。始终保持重庆市耕地总量没有减少，建设性用地的总量没有增加，而且这一个增减挂钩、占补平衡的过程，是先补（耕地）后占、先增（农田）后减的过程。

重庆地票带来的益处

地票的推进带来了什么好处呢？

第一，宏观上使得重庆的房地产发展、城市的发展不受土地指标的限制，能有比较充分的发展。刚才说过，城市的土地管理在过去的二三十年中是额度管理。比如在重庆，国家一年给了15万亩征地指标，但重庆这个直辖市有大量的农村，在城市化的过程中要修铁路、修公路、修机场、修港口，基础设施用地占了一大块，造学校医院、搞工业开发区又要占一大块，农村在发展过程中自己的建设用地也要占一大块，这些都是比较刚性的，以至于城镇房地产开发用地往往就会不够用。有了地票供应以后，重庆这十几年每年地票的供应量平均在3万亩左右，这3万亩就是专门供应给重庆的房地产开发商。总而言之，通过地票制度，土地供应就能比较有保障，房地产的价格也能比较合理。

这十几年，重庆的房价基本上相当于6至7年的家庭收入买一套房，没有出现20年、30年甚至40年家庭收入才能买一套房的状况。大体上房价增长和地价增长是平衡的。整个房地产价格和GDP增长以及居民年收入的增长基本上是同步的。这其中，土地供应的保障发挥了很重要的作用。因为所谓高房价，很大程度是因为土地供应的不足，带动地价涨了1倍，房价也会跟着涨1倍。所以从这个意义上来说，地票起了一定的作用。

第二，十几年来，重庆的城市发展比较快，总计征用了200多万亩地。但是重庆的耕地在十几年前是3400万亩，现在甚至还有所增加，大体是3500多万亩了。为什么耕地没有减少，城市也扩张了？是因为尽管城市发展扩张了200多万亩，但农村建设性用地转化为耕地，也增加了200多万亩耕地。农村的建设性用地减少了200多万亩，一方面是地票平衡了八十多万亩，另一方面农村的耕地占补平衡，也平衡了一百多万亩。所以总的来说，建设性用地增减挂钩加农村土地异地复垦占补平衡，使得重庆有效保障了城市化过程中宏观的增减挂钩、耕地平衡。

小结

200年来，全世界的城市化过程并不是简单的城市土地扩张、农村耕地减少的过程。事实上，城市化过程是农村土地耕地增加的过程。因为农村中每个农民、每个农户人均占用建设性用地差不多是300平方米。农民到了城里后，在城里不管是交通、学校、医院还是工厂、住房，所占的地一般是人均100平方米。所以，1亿农民进城，城市地区要增加1万平方公里，理论上农村可以减少3万平方公里建设性用地。一进一出，城乡建设用地相抵之后，可以净增加农地2万平方公里。当然，这是一个理论上的数学计算，但在实践操作中，至少农村的土地不会减少、农村的耕地不会减少，增减挂钩以后会大体平衡，甚至农村的耕地还会比城市的建设用地增加得更多，这是一个基本的概念。

而我国农民工这20多年来是“两头占地”。理论上，农户进城后不管是变成了户籍人口还是常住、流动，总之只要在城里，就会增加公共设施、基础设施等城市用地的扩张。而农村他们又没退出，实际上是“两头占地”，所以就会出现中国每年800多万亩耕地被征用，十年征用了8000多万亩。加上一些地方可能不规范，征用了也没报告，所以实际上我们每十年要减少一亿亩左右的耕地。改革开放40年来，我们从1980年的24亿亩耕地到如今的20亿亩耕地，一共减少了4亿亩，也就是每十年减1亿亩。

这就提出了一个严峻的问题：中国的城市化过程还在继续发展，但18亿亩耕地红线必须守住，因为这是中国人的饭碗所在，怎么解决这个问题呢？

中央这一次提出了新的《土地管理法》的改革、提出了土地要素市场化改革。这个改革一是简政放权，把土地的具体征管权力交给省级政府，让八个沿海省市进行永久性耕地调整的特殊试验。二是城乡建设性用地增减挂钩和城乡之间占补平衡的管理，从区县管理、地市管理、省区管理扩大到全国调剂管理，这些都会给改革开放、城市发展带来巨大的红利。

第一，是耕地得到保护。相信在这一改革的推进下，中国现存20亿亩耕地不仅不会减少，十年、二十年以后可能还会有所增加，变成21亿亩、22亿亩。

第二，农民、农村是最大的受益者。在跨地区占补平衡，跨地区建设性用地指标、交易、市场资源配置的情况下，每年可能有几十亿、几百亿来自发达地区的土地指标购买资金，转入至内陆有关省市。通过这样的调剂，就等于为内陆地区，特别是贫困地区的农民争取到一笔宝贵资金。这笔资金不是财政性划拨，而是市场资源配置产生的红利。

所以我认为，这一次土地改革的伟大意义不亚于80年代农村承包制改革。在邓小平的领导下，80年代那场改革推动了亿万农民致富，释放了亿万农村劳动生产力。这次改革也不亚于90年代初的土地批租市场改革。在党中央、国务院领导下，那场改革推动了整个中国的城市化进程。至2018年，中国31个省的土地批租总收入达到30多万亿，这笔资金极大地推动了中国数百个城市基础设施、公共设施的发展。没有这笔资金，现在中国城市的现代化、基础设施的改善就是不可能的。当然，房地产商和各个建设单位花了30多万亿买了这些地以后，也要进一步投入上百万亿的房地产开发，这也是城市面貌改变和城市化进展中的一个必然需求。

今年开始的新《土地管理法》的实施，以及这次土地要素和劳动力要素市场化配置改革，会在今后数十年产生几十万亿级的红利，必将推动中国城市化和农村现代化更好地发展。

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