山东省2021年工作动员大会要求，2021年全省要乘势而上求突破、发奋图强开新局，在新征程中迈好第一步、见到新气象。去年的亮眼成绩单表明，经过近年来的艰苦努力，山东经济基础更加厚实牢固、富有韧性，已迎来高质量发展的“黄金期”，应抓住机遇求取更大突破，不断开创山东经济高质量发展新局面。

 

 

根据国家统计局数据，中国经济全年增长2.3%。山东在7万多亿的基数上，取得3.6%的增长率，是非常不容易的。山东在疫情造成较大困难情况下实现较高增长率，主要有以下几方面因素。

 

各级党政机关和社会各界，在有效防控疫情前提下，全方位服务于复工复产。政府调控机制和市场机制同时作用、相互促进，使得山东复工复产速度比较快，尤其是制造业，保证了就业和各类产品供应，从而保障了经济迅速恢复正常运行、居民收入和脱贫攻坚目标实现，也为疫情防控提供了物质保障。针对疫情，迅速调整年度经济计划，在经过专家研究、测算的基础上，政府从3月份开始，直接和间接追加基建投资，包括传统基础设施的改造提升和新型基础设施建设。在特殊时期，政府基建投资增加，只要投资结构和力度控制合理，无疑是保增长最直接、最有效的途径。全方位加大外经外贸工作力度，使得外贸好于预期。在世界疫情对外经外贸造成巨大困难的情况下，事在人为、抓住机遇，全年货物进出口总额达到22009.4亿元，比上年增长7.5%，其中出口13054.8亿元，增长17.3%，有力支撑了经济增长。特别是制造业，在世界疫情影响下，山东作为制造业大省，获得了较多出口机遇，山东抓住了这一机遇，迅速修复和提升了制造业，增加了出口额度。

 

同时，2020年山东在大幅度减税降费和保障民生的前提下，实现了财政收入正增长，这也是非常不容易的。

 

2020年，全国有三分之一的省份财政收入负增长，而山东是增长0.5%。客观来说，为了疫情防控和支持复工复产，山东减税降费力度是比较大的。全省全年各级财政累计拨付疫情防控资金180.54亿元，新增减税降费1850亿元，叠加2019年出台的减税降费政策，全年共计减负3490亿元。同时，山东是人口大省，老龄人口比例也比较高，民生保障和改善压力大、支出多。2020年，全省全年一般公共预算中民生支出8914亿元，占比为79.4%，还有一些专项的民生支出。在支出压力比较大的2020年，山东却能够超预期地实现正增长，这也是2020年山东经济的一个亮点。财政状况比预期好，根本因素是经济增长为财政提供了较丰富的收入来源，同时也离不开务实、创新的财政工作。财政运行上“超常应对”。为了对冲疫情冲击，促进财政平稳运行，让积极的财政政策更加积极有为、注重实效，山东采取了一系列措施，在“非常之年”拿出了“超常举措”。比如，省级通过“压、缓、停、收”四项措施收回资金162亿元，各市县也加大一般性支出压减力度，共压减21.3%，挤出资金保障重点；再如，全年发行政府专项债券3234亿元，比上年增长97.8%，有力支持了重大项目建设；又如，管好用好661.5亿元的中央抗疫特别国债、特殊转移支付等新增直达资金，及时建立资金分配、拨付、监控全程管理和落实的工作机制，确保了资金直达市县基层、直接惠企利民；建立财力保障、审查监控、库款调度、发展激励、责任追究、应急处置“六个机制”，筑牢了基层“保基本民生、保工资、保运转”的底线。财税政策上“集成创新”。围绕财政支持重点，梳理出9大类55项132条财政政策，并且优化组合。同时，还对财政支持新旧动能转换政策等进行全面评估、迭代更新，制定出台支持八大发展战略的26条财政政策措施。财政资金上“统筹整合”。全省整合涉农资金876亿元，省级整合设立120亿元的科技创新发展资金、20亿元的中小微企业贷款增信分险资金、10亿元的高质量发展奖励资金、5亿元的居民消费奖励资金、2亿元的复工复产奖补资金，集中财力精准支持重点领域和关键环节，提高了财政资金使用效益。财税改革上“攻坚克难”。特别注重通过改革来破解难题，主要是：实施财政资金股权投资改革，促使财政资金带动更多社会资金投向重大项目；深入实施预算管理改革、全面实施预算绩效管理；深化政府采购制度改革、提高采购效率；扎实推进国有金融资本管理改革；积极推进行政事业资产管理改革；稳妥推进政府债务管理改革。这些改革对提高财政收入、减少资金和资产流失、提高财政资金使用效率和节约支出，都产生了明显成效。

 

 

山东经济历来以实体经济占优，制造业、能源产业、农业、海洋产业构成了经济结构的主体，也成为我国经济体系的重要“底盘”，对中国经济举足轻重。

 

2020年，山东能源结构进一步优化、全面完成减排目标，经济增长质量也有了明显提高，主要表现在：高新技术产业比重明显增加。其中，新一代信息制造业、新能源新材料产业、高端装备产业、高端化工产业增加值分别增长14.5%、19.6%、9.0%和9.5%，分别高于规模以上工业9.5、14.6、4.0和4.5个百分点。高技术制造业快速发展，实现增加值比上年增长9.8%，增速高于规模以上工业4.8个百分点；高技术服务业营业收入增长11.7%，高于规模以上服务业9.1个百分点；其中高技术制造业和服务业投资分别增长38.1%和8.4%。新型消费加速崛起，实物商品网上零售额增长17.5%，占社会消费品零售总额的13.8%，比上年提高4.2个百分点。外贸新业态蓬勃发展，跨境电商务进出口138.3亿元，增长366.2%，其中网购保税进口增长22.5%；跨境直购出口增长101.6%，市场采购贸易方式出口增长84.5%。投资稳步增长的同时，投资结构进一步优化，为经济持续高质量发展提供了后劲。“四新”经济投资增长18.7%，占全部投资比重达51.3%，比上年提高6.5个百分点;高技术产业投资增长21.6%，增速高于全部投资18.0个百分点。工业技改投资增长17.6%，民生保障领域投资加大，社会领域投资增长11.8%。农业数量和质量双提高。全年粮食总产量5446.8万吨，比上年增长1.7%，粮食单产实现新突破，全年亩产达到438.5公斤，比上年增长2.1%，全年猪牛羊禽肉产量721.8万吨，比上年增长3.3%。全年农业产值10190.6亿元，成为了全国农业生产总值首个“破万亿”的省份。

 

经济质量、尤其是实体经济质量的提高，源于一系列科学有利的措施：

 

坚决推进新旧动能转换，产业政策目标重点指向十大产业：高端装备制造、高端化工、信息产业、能源原材料、海洋经济、现代农业、文化产业、医养健康、旅游产业、现代金融。科学实施产业结构调整和产业升级，传统产业改造提升与新型产业发展“两条腿走路”。立足于山东的资源禀赋和产业基础，不盲目追求哪个产业比例的提高或降低，只寻求最合适的产业结构，将运用新观念、新技术、新工艺、新业态、新管理改造提升传统产业作为重点，同时根据山东要素结构和质量及其潜力，选择性地发展新兴战略性产业，使得产业结构调整和产业升级效益明显。生产性服务业特别是金融业服务于实体经济成效明显。主要是：信息服务业务和物流业对工业、农业、海洋经济的服务水平有所提高；技术和管理对农业的服务、促进农业产业化和提高经济效益取得大的进展，特别是高新农业技术示范区建设进展比较快；通过体制机制改革，如普惠性金融、农贷担保等，既支持了中小企业和农业，也盘活了金融资源。逐步地把产业政策的重点转向生产要素，取得了初步成效。生产要素结构决定产业结构，生产要素质量决定产业质量或产业升级的上限。因此，政府制定产业政策、确立产业政策目标，不应把作用重点指向具体产业、企业和产品，那是市场选择的结果，而应把重点放在源头即生产要素上，包括公共物质资本、基础性科学技术研发、教育和人才等，这往往是市场作用有限或失灵的领域。近年来，山东加大了传统基础设施的改造升级和新兴基建的投资力度，为产业升级和经济发展提供了更多更好的公共物质资本；在财政困难的情况下，加大力度组织一些产业核心关键技术的攻关；在人才引进方面，计划轨和市场轨“双轨并重”，让人力资本有价、金融化、可作为贷款依据或抵押，对吸引人才前来创业产生了很好的效果。

 

 

2021年和“十四五”期间以及更长时期，山东经济发展仍然拥有巨大潜力和空间。

 

首先，有着良好基础的山东制造业具有比较大的发展空间，国内外市场潜力都比较大，畅通国际国内双循环对山东制造业发展也是比较大的机遇，关键在于提高技术水平、优化供给结构。其次，2020年开始大量增加的基建项目、基建投资，经过一定的滞后期，在2021年将会对经济增长产生更加明显的促进作用。从长远看，交通、新能源、信息等领域的基建项目完工，将为经济高质量增长提供强大后劲。再次，康养产业、数字经济等新经济领域，已经在基础设施、人才和技术等方面积累了一定基础、蓄积了一定力量，从2021年开始将会有比较明显的增长。

 

第四，对超大城市经济和城市群经济重要性的认识进一步提高，并且采取了一系列措施。“十四五”时期将是山东核心城市和城市群经济发展的黄金时期，尤其是济青双核城市发展及其带动能力有望上一个台阶，对提高山东创新能力和经济质量产生重要作用。

 

最后，山东农业还有巨大发展潜力，乡村振兴战略很大程度上为农村和农业发展提供了良好基础，山东农业科技水平和产业化水平提高空间很大、具有可行性，农村基础设施的建设也会给农村经济发展增加动力。与此同时，山东经济进一步发展也面临一些困难，需要注意一些问题：如新旧动能转换任务还很重，经济高质量发展的动力还需进一步加强；虽然近年来控制和化解金融风险的措施成效显著，但仍不能掉以轻心，提高认识、强化防控还是非常必要的；要及时转变城市经济发展方式，走集约化城市发展道路，关键是提高单位城市土地面积的GDP、财政收入和人口承载量；要继续深化经济体制改革，主要是国有企业改革、国有资产管理体制改革和金融体制改革。改革的目标是既要扩大市场机制的作用、激发市场主体的活力，又要清除市场垃圾。要遵循中央“优化结构、有进有退、有所为有所不为”的要求，调整国有企业存在领域和范围；国有资产管理体制和公司治理结构改革，要遵循减少管理层级、减少非生产性人员和支出、降低交易成本、适应市场机制、激励与约束结合、提高决策效率、避免形式主义和外行干预的原则；金融体制改革，主要是改革国有控股银行和其它金融机构，以提高其适应国际国内市场能力，铲除或打击金融领域以圈钱套利为目的、扭曲和扰乱市场、制造或放大金融风险的各类金融机构。

 

(作者黄少安，系山东大学经济研究院院长)