城市的发展是经济学研究的对象，也是社会学和文化学研究的对象。引起我们关注的是深圳独特的城市社会文化学和社会经济学现象，或者说，仅仅用经济学思维阐述深圳的发展是有缺陷的。深圳是一座资源禀赋较差的城市，流动中的移民人口构成了这座城市的特殊禀赋，构成了特有的社会文化学特征。其中最为鲜明的可能是，从流动人口到移民，对所选择的迁徙城市未来的前景会很敏感，这就构成了深圳所特有的渗透到骨子里的危机意识。过往40年，深圳遭遇多次挫折与衰退，引起过无数次关于危机的讨论。2002—2003年是深圳发展史上充满创新危机意识的时期，期间的讨论引起深圳人的关注度堪称最高，说是融入深圳人记忆基因也不夸张。

 

2002年底，著名网文《深圳，你被谁抛弃？》在极短时间内引发了广泛关注。网文对深圳面临的危机展开讨论，结论是，深圳，这个改革开放的前沿阵地，中国最具活力的城市，创造了诸多奇迹的经济特区，现在似乎已黯然失色。作者自问，谁抛弃了深圳？有人说，深圳竞争力下滑源于时间和空间不利，但这是深圳被“抛弃”的表面原因，内在的则是深圳经济特区在转型中表现的茫然。深圳没有建立起完善的市场经济体系，国有经济改革迟缓，不敢冒改革的风险，或者担心改革成本太高，而不愿“惹麻烦”。投资者和市民对政府部门的办事效率都颇有埋怨。此外，深圳治安环境恶劣，且城市环境捉襟见肘。作者结尾写道：深圳，今夜我把你抛弃。

 

作者的讨论，是迟到的觉醒。2002年11月01日《深圳特区报》发表的有关市委市政府的工作述评，显示深圳开始认识到自身所存在的问题与危机：深圳一直笼罩在特区的光环下，一直认为自己扛着“特区”的大旗走在全国改革开放的前列。“深圳不可能再有政策优势，地缘优势也有很大的弱化，生活指数、商务成本都比较高，必须进一步增强忧患意识和危机感”。

 

此后不久，深圳出现了另一篇《少年深圳说—深圳命运忧思录》的网文。与《深圳，你被谁抛弃》一文有所不同，作者更多着墨于坚持敢闯敢试敢为天下先的深圳精神，加快实现深圳经济转型的内涵与方向。文中写到，深圳的优势不在于大家津津乐道的增长速度，不在于深圳的经济总量和排名，而在于这个城市与生俱来的、血脉里生生不息流淌着的追求创新的能量和动力。深圳民间创新动力强大，这来源于过去的体制创新，更来源于深圳是个移民城市。多元文化交融碰撞，形成了兼容并包、独具特色的移民城市文化，一大批本土企业群体成长起来，一批艰苦创业的中小民营企业由小变大、由弱变强，这是一个雁形的企业梯队，有着极强的竞争能力和生存能力。前面有一千条道路，一人走一条，总有一条走对了。深圳是个宽容失败、崇尚竞争的创业沃土。这种创新精神、冒险勇气和专业知识基础决定着深圳的未来。

 

谈到深圳的衰落，文中讲到，不敢冒一点儿风险，不厌其烦地在一些细枝末节的问题上请示中央允许深圳先行先试，错失了发展机遇，在全国各地加快发展中迅速地被边缘化。过去是深圳做了，中央才说；现在是中央说了，别人做了，深圳才做。“冲”“闯”“试”可能会不那么准确，可能会犯错误，但从大局角度来说，敢闯敢试，改革创新，敢于牺牲奉献，是我们的责任所在，使命所在。

 

网文大胆展望，深圳应该向上海学习。上海盯住的绝不只是自己的一亩三分地，也不仅仅是长三角，不仅仅是国内，而是利用全球资源发展自己，大手笔不断。深圳土地面积狭窄，更应该把眼光放开阔，在深化区域经济合作中增强城市辐射能力。深圳不是一个孤岛，不可能脱离区域的背景发展，内涵增长的潜力绝对不容忽视。一个城市才发展了20多年，就开始走下坡路，就未老先衰了，历史上没有这个规律。如果深圳创造了这个规律，没有别的，只能说明我们自己没本事，没能力。百年前，梁启超作《少年中国说》，为悲观中国人亮起一盏明灯；希望今日之《少年深圳说》，也能为深圳人亮起一盏信心之灯。正如深圳的“圳”字，有三条大路，条条大路通罗马，上可入天堂，下可入地狱，深圳作为经济特区，需要保持对自己历史使命、目标方向认识上的先知先觉，先人一步。

 

年轻人充满激情，深圳是充满激情的年轻城市。深圳经济特区40岁了，经历了一次次危机与挫折，成长为一座世界级的创新城市。毋庸讳言，未来的深圳还会遇到挫折与危机，还需要保持着独特的危机意识。

 

深圳特区40年｜唐杰：经济发展中的市场与政府——深圳40年创新转型总结与思考

 

 

深圳40年的转型道路不平坦，一路跌跌撞撞，起起伏伏，经历了多个转型期，在摸索中走出了从数量型转向创新驱动的道路。

 

第一阶段（1979—1990年代初），“三来一补”为代表的工业化。

 

1980—1985年建立经济特区之初，深圳起初依靠优惠政策获利，通过价格改革获取计划经济和市场经济价格差。此后，开始了快速工业化和城市化进程。“以外商投资为主、生产以加工装配为主、产品以出口为主”，成为深圳加入全球分工体系最简明扼要的政策主张。深圳重点发展劳动密集型产业，如电子、缝纫、纺织、机械等行业产品以出口外销为主，初步形成外向型的工业发展格局，借助 “三来一补”的加工贸易方式成功嵌入全球电子信息产业链。到1990年底，深圳企业超过了600家（其中“三资”企业400多家），职工人数达到10万人，产品品种也从不足10种发展到近千种，构成了以视听产品为主的现代电子工业体系。

 

第二阶段（1990年代初—2010年前后），模仿创新为代表的工业化。

 

1992年邓小平“南方讲话”，推动了我国对外开放从经济特区向沿海、沿江及全面开放。特区政策普惠化，推动深圳向周边地区移动。深圳经济从加工贸易转向模仿性创新时代，凭借模仿形成了大规模生产能力的初级工业化过程，逐步走向模仿性创新的生产制造。模仿时代的“山寨”经济现象成为深圳工业化的新特征。“山寨”的生命力激发了一种灵活异常的生态系统，成就了供应链，这正是深圳的独特之处。这种对劳动力持续不断的分工使生产力水平得以提高，逐渐形成的产业布局开始被市场认可为最快的效率组合。2008年国际金融危机爆发，很多企业被迫关闭或转型，加剧了竞争程度和加快了产业升级的速度。

 

第三阶段（2010年代初至今），持续进行创新转型。

 

2010年深圳面对新一轮的转型衰退，以及后续几年超过1.6万家企业离开了深圳，但立志实现“腾笼换鸟”的深圳，目标不变、力度不减、步伐不停地持续淘汰转型低端落后产能。深圳市进入创新发展和高质量发展阶段。公共研究开发平台、公共信息平台、公共创新服务平台等有效公共产品供给增长很快，与日益强大的企业创新能力相结合，深圳开始走向全球创新的前沿。以新一代信息技术和数字经济为核心的基因测序分析与装备制造、新材料、新能源汽车、显示技术等领域形成了较强的自主创新能力，依靠大规模产业技术创新过程，展现了创新活动能力强、集聚水平高、创新速度快的特点，逐步缩小与国际产业技术前沿的差距。作为创新增长的标志之一，2017年，深圳市知识产权密集型产业增加值合计9184亿元，同比增长13.6%。目前，这一转型过程似乎正在从创新制造向知识创新引领的方向演变。

 

在深圳，这种持续上台阶的经济转型和产业升级过程，被形象地称为是“爬锅底策略”。深圳的工业化过程从初期低层次起步进入全球分工体系，这是一种无奈的开始，逐步向上攀援是必须的选择。离开炙热的“锅底”，才能走上自在、自为、自主的发展道路。在现实中，无穷的深圳创业创新企业的成长，演绎出一幅幅奋勇攀登的壮丽画卷，也构成了相关产业的相关生产环节向深圳聚集的过程，长达40年的演进构成了深圳独特的、发达的、高度细分化的、极复杂的网络化分工体系，构成产业链协同分工效应。因分工深化而带来的进一步的产业扩张和创新，使产业升级成为可能。

 

经过短短数十年的发展，截至2019年底，深圳GDP从不到2亿增长为2.7万亿元。PCT国际专利申请量18081件，连续 15年居国内城市之首，总量超过英国、韩国、新加坡，用40年成长为国际创新之都，堪称奇迹，其背后的原因和路径值得解读。深圳无疑是推行改革开放最为系统的特区，市场化改革贯穿于深圳40年发展的全过程。深圳创新的基因隐藏在市场化的进程中，早期集中改革动能，着力构建市场经济体系，把资源配置方式转向市场主导，包括鼓励兴办私营企业、引进外资、土地和住房制度改革、建立证券交易所，等等，这些看似与创新没有直接关联的改革措施，后来成为深圳走向创新的重要制度基础。计划经济年代，人的能动性被束缚在各种条条框框中，深圳的市场化进程给那些高能级的人提供了发挥的机会。深圳创新秘诀里很重要的一条在于：深圳是中国第一个把创新从纯科研的活动转变成为经济活动的城市。长期以来，高度行政化科研系统掌握了创新的话语权、资源配置权、创新活动的评价权，是科技、经济两张皮的根源。市场化使企业家成为创新的组织者和领导者，创新投入产出效率高，企业在市场竞争中有优势，创新就会成为一种蜂聚和蜂聚扩散的现象，创新引来了更多的创新，成功的企业带动了更多企业走向成功。

 

 

党的十九大提出，加快完善社会主义市场经济体制，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰，丰富、深化和系统化了1992年党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的改革目标。高尚全（2018）指出，近40年的改革开放历经“目标探索”“框架构建”“体制完善”和“五位一体的全面深化改革”四个阶段，推动了整个国家从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心、从计划经济向市场经济、从闭关锁国转向全方位开放、从人治走向法治、从贫穷落后转向小康五大转变，国家和社会面貌发生了翻天覆地的变化。

 

1997年3月，国家体改委组织调查组到上海和深圳两地进行调查，在向国务院提交的《关于上海、深圳建立社会主义市场经济体制进展情况的报告》中指出：在新体制建设方面，两市都走在全国的前面。深圳市作为改革开放以来新兴的城市和经济特区，在建立市场经济体制方面起点较高，新体制的框架已初步形成，提供了初步建立社会主义市场经济体制框架的范例，值得借鉴学习。深圳市有关十大体系建设的探索为全国建立社会主义市场经济体制提供了借鉴。需要强调的是，深圳在上个世纪九十年代对社会主义市场经济体系建设的讨论当然不是孤立发生的，而是中国渐进式市场化改革的实践的产物。张卓元（2019）系统回顾了1987—1988年我国在经济体制规划中就改革方向和配套改革内容所进行的广泛讨论，并对后来20年的改革持续深化的进程产生了深远的影响。

 

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话，深刻全面地总结了我国采取渐进式改革的方式，建立起社会主义市场体系的历程。

 

“40年来，我们解放思想、实事求是，大胆地试、勇敢地改，干出了一片新天地。”

 

从改革进程看，深圳进行系统化改革探索的意义在于，服从一个更加广阔的制度变迁过程，比较早地探讨相关配套改革，寻求渐进的阶段性改革的目标逐步深化，用较低的社会成本将多个次优的局部改革串联起来，累积产生阶段性、梯次性的制度变迁结果。在现实中，市场经济是有效激励和信息有效性集合起来的制度安排，其复杂程度远远超过传统的计划经济体系。利用关键性改革带动多项改革，创造体制变革的“多米诺骨牌效应”，使改革先易后难，由浅入深。改革越深入，配套要求越高，渐进式改革的难度也许会增大；但也存在着另一种情况，改革初期因配套条件不充分，一些改革措施难以实施。随着改革的持续深入，一些难度很大的改革措施会因为配套条件相对成熟反倒是可以较低的代价得以实施。改革能使广大人民群众受益就会有动力，就能够以试错方式，从上向下和从下向上，多层次多角度网络状实现市场经济机制对计划体制的梯次替换，其中离不开中央政府和地方政府对改革政策和措施的设计与推进。

 

在深圳一项具体的改革开放措施引起连锁性制度创新过程的例子是，引入沃尔玛带动了物流与金融业创新改革。沃尔玛曾经是全球最大的连锁零售企业，上世纪90年代初就实现了以通信卫星为核心，对全球销售信息即时管理。在深圳乃至全国还不存在连锁商业形态时，引入沃尔玛是否会产生对中国商业的垄断引起了广泛的关注。沃尔玛进入深圳引起市场轰动，也激发了学习沃尔玛全球采购体系的热情，进而是沃尔玛全球采购大会在深圳举办，而后来就是沃尔玛的全球采购中心设在深圳。深圳开始了解并规划现代物流产业发展，深圳成为全球发达的物流城市过程，就是不断强化在全球分工体系地位的过程。深圳银行业与沃尔玛的合作诞生了最早的购物卡，开创了我国全面“卡”消费的时代。1996年8月，沃尔玛在深圳开设第一家沃尔玛购物广场和山姆会员商店，不出十年，沃尔玛在中国内地已经开出160余家店。先是少数先行者模仿沃尔玛构建连锁超市，而后是中国商业企业开始了全面规模化连锁经营，从根本上改变了计划配给型的传统商业体系。

 

 

习近平总书记在十九大报告中指出，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。

 

从传统社会的人治走向社会主义法治是改革的核心目标之一。在现实生活中可感受到的转变，是遇到问题找市场，不再找市长。市场经济的本质是一组复杂且有序的合约体系。任何市场交易都能够依照依法约定的合约得到执行，不论是有形的商品还是无形的知识产权、有价证券还是高楼大厦、劳务合同还是投资合同。试想一下，行政权力介入一个具体的合约执行过程可能产生的结果，一定不是一件合约的失效，而是会诱发更多的“搭便车”行为，市场就会失去在资源配置中决定作用的功能。

 

在《共产党宣言》中马克思和恩格斯指出：“资产阶级除非对生产工具，从而对生产关系和全部社会关系不断地进行革命，否则就不能生存下去。反之，原封不动地保持旧的生产方式，却是过去的一切阶级生存的首要条件 ……资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”。诺斯（North,1981）同样强调了制度变化而不是技术变化是经济增长决定因素的观点。在论及国家作用时，强调国家推动经济增长中的作用，而不是简单的自由放任。国家因此需要承担起有效、公正契约执行者的角色，要能够保证产权的有效性和合约的依法执行。国家政权强制力是由人来行使的，若不能防止权利行使过程中产生的谋利行为，就会出现以牺牲社会利益为代价的悖论。在现实的改革过程中，依法进行改革，用法律固定改革成果，不断修改完善、以构成中国特色社会主义市场经济体系的法律框架，规范经济行为，防止行政权力的不当使用和滥用是深化改革的重要内容。

 

1987年12月1日，深圳会堂内举行共和国历史上首次土地拍卖会。拍卖是资本主义经济的概念，被堂而皇之地作为社会主义经济体制改革的重要内容讲了出来。这项改革与1982年版的《中华人民共和国宪法》第十条第四款明文规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的精神相冲突，但拍卖并非是违法行为。深圳于1982年开始实施《深圳经济特区土地暂行规定》，规定城市土地限期使用和按年收取土地使用费。在“第一槌”拍卖活动前五个月，深圳通过了《深圳特区土地管理改革方案》，奠定了地方法规依据。随后而来的是，30天后，广东省人大常委会通过了《深圳经济特区土地管理条例》，并定于1988年1月3日正式实施，法规原则同样为全面实行土地使用权有偿出让制度。四个月后的1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二条内容为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。一项改革先由地方性规章予以支撑，而后上升为省级立法，并直接推动了宪法修改，为全面实行国有土地使用权有偿让渡重大改革提供了根本的法律依据和保障。事实上，渐进式改革由双轨制开始，以双轨引入市场机制并以增量方式逐渐取代计划经济体制。当时的土地使用为双轨运行，一部分土地照规定有偿使用，而另一部分则依然是计划经济体制式的无偿划拨，值得一提的是，当时无偿划拨方式占土地使用的大部分。很显然，土地使用双轨制实施得越久，“搭便车”的行为就越严重。加快推进全面土地有偿使用的改革，就是堵塞行政权利可能被滥用的制度漏洞，也是依照供求关系对稀缺土地定价的市场经济基本要求。

 

周元春（2005）以“154束法制阳光耀鹏城——深圳市人大常委会13年立法扫描”为题，总结了从深圳取得立法权以来的法治化进展。13年共制定颁布154项地方性法规，有关市场经济和改革开放方面的立法占立法总数的70%以上，为建立和完善社会主义市场经济体制提供了法制规范。在全国率先立法的法规中具有创造性的占1/3。这些法规为深圳的改革、创新和未来发展加装了一个个动力强劲的加速器。截至2020年7月1日，深圳市立法369件，其中修改、修正的立法225件，一件立法平均8～10年就会修改或是修正，并随经济发展和立法体系变化决定法律的废止（截至目前的废止件数为27件）。不失一般性，我们可以认为，立法件数决定了法制体系覆盖的经济社会活动范围，而法律的修正与修改决定了法治化的水平。

 

知识产权规模、质量水平快速提升是深圳走向创新增长的显著标志。一是深圳的专利优势系数为2.5，深圳单位产出中创新份额处于全国领先位置。2019年，深圳国内专利申请量为 261502件，占全国专利申请总量 6.23%，其中，发明专利申请量 82852 件，专利授权量 166609 件，占全国专利授权总量6.73%。二是深圳专利技术具有了比较明显的国际竞争力。2019年全市PCT专利申请量17459件，占全国30.7%，智能制造业 PCT 专利申请量增长较快。深圳、北京等十座城市当年的PCT专利公开量为37003件，其中深圳占比近50%。深圳在美欧日韩等的发明专利公开量分别为7308件、7636件、897件和988件，以较大优势位居全国各大城市第一。三是深圳既有专利具有较高市场价值。2019年，深圳专利权质押登记涉及专利1063件，平均每件专利质押金额305万元，质押金额1亿元以上有7件。截至2019 年底，深圳有效发明专利138534件，维持年限5年以上发明专利所占比例超过85%。四是企业作为创新主体的地位显著，职务专利申请量占全市专利申请总量的91.2%。

 

2019年3月1日，《深圳经济特区知识产权保护条例》正式施行，该《条例》于2018年12月27日深圳市第六届人大常委会第二十九次会议正式表决通过。《条例》从建立知识产权合规性承诺制度、设立行政执法技术调查官制度、构建违法行为信用惩戒制度等方面进行创新性制度设计，构建与深圳创新发展相匹配、与国际通行规则相接轨的知识产权保护体系。在此前一天，深圳市首个国家级知识产权保护中心——中国（深圳）知识产权保护中心也正式揭牌，这是深圳知识产权保护立法执法史上新的一页。

 

总之，市场公平竞争需要享有完备的法治支撑，这是政府应当提供并创造的尽可能充分供给的公共产品，以此为准划清政府与企业、政府与市场的权责边界，致力于培育不断完善的法治化社会主义市场经济体系，保护公平竞争，激励创新。坚持在漫长过程中形成的市场是主导、企业是主体、企业家为核心、法治是基础、政府是保障的理念，应该是避免改革走回头路的最有效的办法。

 

五、以创造综合发展环境为核心的转型升级政策

 

2010年以来深圳经济产业结构出现了深刻变化，在度过新一轮转型衰退后，经济增长从高速度转向了高质量，生产方式从以“山寨”模仿为主转向以创新制造为主。人均GDP五年增加1万美元，达到2.4万美元，每平方公里产出GDP、财政收入分别达8亿元和2.8亿元，均居全国大城市首位。工业增加值率五年提高4.9个百分点。地方一般公共预算收入年均增速是GDP增速的1.8倍。居民人均可支配收入、最低工资标准、最低生活保障标准均居全国领先水平。制定实施了生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术、节能环保等七大战略性新兴产业规划政策，成为中国新兴产业规模最大、集聚性最强的城市，产业总规模近2万亿元，新兴产业年均增长20%以上，增加值占GDP比重超过35%，对经济增长的贡献率接近50%。前瞻布局航空航天、生命健康、机器人、可穿戴设备和智能装备等未来产业，国家级高新技术企业4742家，五年新增3698家。万元GDP能耗、水耗，以及化学需氧量、氨氮、二氧化硫减排量均显著下降。创新能力有了明显提升。全社会研发投入占GDP的4.02%，五年翻了一番，建成了国家超级计算深圳中心、国家基因库和大亚湾中微子实验室，国家、省和市级重点实验室、工程实验室、工程研究中心和企业技术中心等创新载体累计达1107家，是前三十年总和的3.6倍，IT领袖峰会和BT领袖峰会等成为促进创新创业的重要平台。其中，2011年制定并开始实施一项支持新一代信息技术的五年规划，到2016年取得了圆满成功。五年时间，新一代信息技术产业增加值翻了一番，达到4052亿元，到2019年已经超过了6500亿元。2019年该产业的国内发明专利公开量43273件，截至2019年底的有效发明专利量为65460件，发明专利公开量在北京之后居第二位。

 

2010年代上半段，深圳经济转型，实现新一代创新产业对传统的模仿型产业的替代，以及其中新一代信息技术产业的崛起做得很成功的原因是多方面的，一是从经济转型的理念看，比较早地提出了有质量的稳定增长的转型政策主张，经过多轮转型实践，深圳对走创新转型道路认识已经比较统一，行动比较自觉。二是对转型过程中如何发挥市场、企业与政府作用有较为清楚的认识，在以改革创新推动经济转型与产业升级方面有了比较丰富的实践和成功的经验。如1987年的《深圳市人民政府关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》、1994年深圳市科技局颁布的《深圳市技术入股暂行规定》和《深圳市技术分红暂行规定》，使刚刚起步的深圳有了很强的人才吸引力。再如，深圳依国际惯例最早建立无形资产评估事务所并推出管理办法，吸引外商直接投资和解决创新形成的无形资产入股障碍方法有很好效果，民营高科技企业也因此而蓬勃发展，等等。

 

深圳新一代信息产业政策的主要内容是：政策目标为突破关键技术，强化自主创新，优化发展环境，促进产业融合。组织方式为集中政府资源。如，设立新兴高技术产业发展领导小组和具体办事机构，统筹各部门资源。从2011年起，连续五年投入的25亿元设立了专项资金，用于资助新一代信息技术产业核心技术攻关、创新能力提升、产业链关键环节培育和引进、重点企业发展、产业化项目建设等方面。使用方式是，提升创新能力，鼓励科学发现与产业化应用，加强公共技术服务平台建设，增强共性技术研究开发与应用示范。鼓励创新成果产业化和知识产权化和标准化战略。鼓励符合条件的企业申报科技型中小企业创新项目，优先纳入创新型产业用房和土地利用年度规划。支持企业、高等院校和科研机构合作培养博士后人才。支持深圳企业参加电子信息、通信等领域国际知名展会和会议，支持在深圳举办高水平、国际性的新一代信息技术会议。支持新一代信息技术产业联盟提供重大公共技术研发，鼓励和支持发展相关行业协会、中介机构、产业发展研究、政府决策咨询等产业服务工作。

 

尽管对这一时期深圳的转型政策进行系统性评价还为时尚早，但仍可初步判断，深圳的转型政策是有明显时代特点的混合型政策，即适度集中政府行政资源，支持市场整合，引导企业进行创新转型。当然，每年5亿元的政府财政支出相对于2000亿元规模且在滚动成长的产业，说是杯水车薪并不夸张。政府对转型政策能够成功的信心应当来自于，政府可以洞见到个别企业观察不到的禀赋优势信息，并通过产业政策方式支持特定产业的发展。徐林（2018）认为，产业政策应当被定义为，针对特定产业实施的可能改变市场发展轨迹的产业支持或限制措施，这些措施要么基于行政权力的干预，要么基于公共资源的选择性或歧视性配置。通过市场化改革改变原有资源配置扭曲导致的产业发展或结构升级加速，不能被视为产业政策。政府的产业政策应当更多强调功能性，要针对产业升级和提升竞争力的普遍性薄弱环节，市场主体不愿意配置资源或难以形成合力解决的情况下，由政府发挥组织协调作用并投入资源予以扶持。在市场主体愿意配置资源的领域，政府尽可能营造好的激励政策和环境，更好地发挥竞争政策的作用，鼓励市场公平竞争下的强者胜出。很显然，这是深圳25亿财政投入五年滚动能够取得成效的关键。

 

深圳转型升级政策能够取得成功，与政府和创新网络建设关系也很密切。新技术早期阶段，知识的隐性程度高，公司和个人很大程度上受益于地理邻近（Audretsch 等，2005）。空间上的临近性，企业间交流的便利性有利于隐形知识传播，从而推动创新。推动产业集群建设构成大企业为核心的海量中小企业群落，当然有助于生产和技术网络由疏而密、分工精细，营造出良好创新的创新氛围。

 

罗默通过对知识双重性的界定，为内生增长理论奠定了基础。政府用于研究开发的公共支出以及适宜知识产权政策会提高社会公共知识存量，促进创新转型。政府采取有效的措施促进知识流动，创造和扩大知识公地就成为加速创新增长的重要政策措施（Stiglitz and Greenwald，2014）。从这个意义上说，深圳转型政策的有效性与创办公共研发机构和共有知识共享有很大关系，看似嘉年华的IT领袖峰会则发挥了重要的新思想交流碰撞、实施与验证的作用。事实上，从研发投入的结构看，我国政府研发投入占全部研发投入的比重只有20%左右，与美国存在10个百分点左右的差距，这说明我国政府在基础研究方面的研发投入力度大大弱于美国等发达国家，需要进一步加强，以增强我国技术创新的原发动力。

 

菲利普·阿吉翁（2012）认为，政府产业政策有效的前提条件是，产业竞争不能破坏而是要宜于推动竞争，典型的表现是，政府不能以“挑选赢家”方式来推行产业，这不仅会造成典型的俘获和寻租风险，而且会因破坏了市场竞争而造成资源配置的扭曲。因此，产业政策与竞争政策的融合是至关重要的。在罗德里克（2009）看来，产业政策是否有效是观察一个政府与企业以市场为纽带的合作过程。政府既不是高高在上且高瞻远瞩的独立的政策制定者，也不是受到特定产业利益集团俘获的租金设置者；政府对特定的产业既要予以支持，也要设定可度量的绩效指标；最后，产业政策对外公布的公开透明是重中之重。

 

深圳历经广泛深刻而持续的改革开放过程，建立了法治化的比较发达的社会主义市场经济体系，较好地发挥了政府作用，转型升级政策取得了很大成功，但这种成功的背后还具有若干尚待深入破解的偶然性。确切地说，深圳支持新一代信息技术产业发展等系列政策取得了成功，并不意味着同样的做法在其他产业也会取得成功。从实践角度看，深圳也曾采取过支持汽车产业发展政策，并不是很成功，广州则是一鸣惊人；深圳也曾制定了生物医药产业发展政策，相对长江三角洲仍具有相当大的差距；即使是在新一代信息技术领域，深圳距离北京也还有很大差距。这似乎说明，政府产业政策的有效性存在着客观的约束条件，这种条件可能表现为，产业政策的成功缘于具备了产业发展的条件，这种条件可能源自于创新集聚优势动态比较。当我们对比深圳与广州、上海在IT产业、汽车产业以及生物制药产的政策文件时，会发现，其中的差距并不显著，实施效果大不相同。我们因此可能需要考虑的是，产业政策的实施是以企业活动为基础，以现实的产业分工方式为前提的。一个地区形成的产业集群会产生自我强化的优势。政府产业政策的有效性取决于市场选择，而不是取决于政府意愿。深圳转型升级植根于“三来一补”“山寨”模仿的产业链的土壤，在与北上广的市场经济发育水平大致相同的基础上，也会演化出不同的产业转型升级的路径。同样是更好地发挥政府作用，在推进转型升级领域也会形成相同产业的绩效差别，北京政策成功的产业，在深圳可能不成功应当是一个必然的结果。因此，从更一般意义上说，有效的产业政策应当随着产业创新要素聚集的动态变化而变化，有效的政府行为是支持配合企业和产业技术与组织方式的变化，而不是成为主导者。同时，政府行为应当转向更具一般意义的经济发展政策，其中，人才政策、知识产权政策、有效的市场公平竞争政策，特别是鼓励知识溢出性政策具有重要的作用。有关政府与企业的关系、政府的前瞻性、产业组织方式、网络化创新形式，仍然需要更多的深入研究。