还有一个问题是，央地财政关系事关城乡关系。城乡关系的改革实际上是一场社会革命，我们国家的城乡关系是从1949年新中国建立以后逐渐形成的，改革开放40多年以后，城乡关系有诸多变化，但基本框架未变。这个基本框架体现了市场的二元即经济二元、社会二元和所有制二元。农民种地，不仅是一个职业，还是社会身份，其基本权利和市民是不一样的，这就是社会的二元结构。还有公有制的二元，农村是集体所有制，城市是国家所有制，农民生活在集体的土地上，市民生活在国家的土地上，衍生出来复杂的城乡关系。复杂的城乡关系带来的问题不仅是经济问题，还有社会问题。

 

　　现在2.9亿农民工的未来在哪里？这一问题直接关系城乡关系。这个问题的回答本身也是一场社会革命。如果让公民基本权利实现平等，比如农民工失业了，农民只要回到农村去了，就不算失业。社会保障对农村的覆盖率不低，但保障水平与市民差距大。农民更多是靠土地来保障的，有一块地就能种粮食、种菜，吃饭不成问题，实际上不少人有这种想法：农民进城扎根的不能太多，太多了以后会影响社会稳定，一旦出现什么新的变局怎么办？所以对城市化有一种相对保守的观念。户籍城镇化率只有48%，常住人口城镇化率达到67%，现在这个差距是在拉大的，这样会带来另一个问题——内需扩大的社会基础缺失，内循环难以做大做强。

 

　　中央经济工作会议提出的九大任务之首是扩大内需，户籍人口的城市化率即家庭的城市化率低于50%意味着什么？中国已经不是农业国，从生产来说，农业占GDP的比重很低，不足7%。但是从人口来看，我们或许可以说是一个农民社会，农民占的比重超过50%，社会结构和经济结构出现了比较明显的不匹配。城市人口的增加、城市家庭的扩大是扩大内需的社会基础。没有这个基础，中等收入群体难以扩大，怎么扩大内需？农民工时时刻刻为未来考虑，有点钱就得存起来，或者回到农村去修房子，即使那个房子他不住。农村现在有不少宅基地、农民的房子是闲置的，甚至还有不少已经是老旧状态，两三代农民工辛辛苦苦挣的一点钱，最后形成了无效资产，变成了无效积累。显然，要持续性地扩大内需，城乡关系的变革是前提条件，短期的宏观政策难以替代。这也是实现供需之间良性循环，增强发展韧性的基础。

 

　　2.9亿农民工怎么能和市民享受同等待遇，这涉及央地的财政关系。现在有支持农民市民化的转移支付，但是这个转移支付的规模不大。在这种情况下，地方政府欢迎劳动力到当地去打工，去创造价值、创造GDP；但若拖家带口去，要提供公共服务，要增加学校、增加医院、增加城市设施，这些成本谁来支付？如果是当地掏，地方有没有积极性？尽管除了超大城市还有户籍限制以外，其他的三四线城市都放开了，但为什么户籍放开了，农民进城还那么困难呢？进城的成本谁来支付？中央支付还是地方支付？还是中央与地方共同支付？这个关系是不明确的，这就是央地财政关系的问题。央地财政关系事关城市化的推进和发展的韧性能否增强。