以政策创新推进我国人口高质量发展

学习时报 / 2024-12-04 13:35:03

中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国长期是世界人口最多的国家，人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事。人口问题是“国之大者”，始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。随着经济社会发展和人口年龄结构变化，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。从短期来看，青年人生育意愿低，是因为当前经济运行出现一些新的情况和问题，就业和收入增长受到冲击。从中期来看，还有托育、教育、住房等养育成本高的原因。因此，如何解决我国面临的人口少子化、老龄化等问题，需要结合我国实际国情，从政策支持“生育友好”、“渐进式”实施延迟退休以及为基础教育扩容提质三个层面，在可感可及中推进我国人口高质量发展。

政策支持“生育友好”，促进人口长期均衡发展。党的二十届三中全会《决定》强调人口发展的长期目标导向，提出以应对少子化、老龄化为重点，完善人口发展战略，完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。从降低“三育”成本向建设“生育友好型社会”转变，这一转变是由中国人口发展面临少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征决定的，也是以人口高质量发展支撑中国式现代化的内在要求。

近期，随着国办《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》（以下简称《若干措施》）对外发布，以生育保险为例，政策体系在探索支持地方把灵活就业人员、新就业形态的人员还有农民工，逐步纳入生育保险的覆盖范围里面来。同时，《若干措施》覆盖了从婚嫁、生育、养育、教育、就业，甚至到养老等一系列急难愁盼的问题。在回应这些问题的过程中，也提出了一系列具有创新性的措施，比如《若干措施》提出了要建立生育补贴等制度，支持地方建立生育补贴制度的实施方案和管理规范，这些都是有创新性的做法。

由此，从促进人口长期均衡发展来看：一是加快构建生育支持体系，大力鼓励生育，使有生育意愿的家庭得以实现意愿，促进总和生育率的回升。平等对待非婚和单亲家庭，保障非婚生育的平等权利。二是对多孩子家庭可实行差异化的个税抵扣、学费标准、购租房税费减免等政策。同时加大托育服务供给，大力提升0—3岁入托率，逐步扩大免费教育范围。三是持续完善女性就业权益保障，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。同时建立男女平等、生育友好的社会支持系统，探索建立男性带薪护理假，为男性分担生育责任提供机会。

“渐进式”实施延迟退休政策，发挥大龄劳动力优势。党的二十届三中全会《决定》提出，“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。延迟法定退休年龄的背后是我国人口形势的变化。根据联合国《世界人口展望2024》的数据，本世纪内我国老年人口规模将先增后降，人口老龄化程度在世界格局中的位次将不断上升。尽管我国正在面临人口老龄化程度加深、速度加快的影响，但这种影响不仅仅是总量变化带来的，还存在结构性、阶段性、区域性差异。

“渐进式”实施延迟退休政策，既能保障平稳过渡，又能适应不同区域和阶段的发展需要。延迟退休政策适应了我国人口结构变化，为老年人提供了更为灵活的选择和更多的生活保障。一方面，延迟退休可以增加劳动力供给，逐步减缓劳动年龄人口下降趋势，保持经济社会发展的动力和活力。另一方面，老年人的起始年龄与退休年龄将会逐渐产生差异，也需要对与年龄相关的政策制度及时进行修订，以更好地促进年长劳动力的社会参与，保障老年人更加多样化的权益。

灵活就业人员不仅仅是劳动力市场的重要组成部分，更是社会安全网的关键一环。只有构建起一个更加包容的社会保障体系，才能确保每一个劳动者都能在变化的经济环境中获得应有的保护和尊重。虽然国家持续加强对灵活就业和新就业形态劳动者的权益保障，还应该对于延迟退休的大龄个体劳动者和灵活就业人员，给予所得税方面的政策优惠。同时，随着经济的恢复和发展，特别是在一些依赖经验的行业和职业，未来需要更珍惜大龄劳动者这样的宝贵资源，发挥大龄劳动者对年轻人的传帮带作用，尽量减少大龄劳动者对年轻人的就业替代效应。

为基础教育扩容提质，逐步普及更长时间义务教育。以人口高质量发展支撑中国式现代化的重要内涵就是培养高素质的人才。我国九年制义务教育已经实施了37年，为经济快速增长作出了重大贡献。随着数字化智能化时代到来，经济社会进入高质量发展新阶段，高素质人才成为我国参与全球竞争的关键力量。因此，推动教育体系改革，逐步普及更长时间义务教育，对于促进人口文化素质的提高将会起到积极作用。

进入新时代以来，我国人口受教育水平显著提高。九年义务教育巩固率达95.7%，接受高等教育的人口达到2.5亿人，新增劳动力平均受教育年限超过14年。近年来，伴随着人工智能的发展，技术对劳动力的替代，并不直接取决于劳动者的教育水平，而是受到职业和岗位性质的影响。比如，标准化的可编码的技能容易被替代，即使传统上由受教育程度高的人员从事的岗位也可能被替代，但能有效地与他人进行沟通和互动的人则不会轻易被替代。因此，随着我国服务业在就业中所占的比例越来越高，各级教育要更注重人际互动能力即表达力、理解力和沟通力的培养。

此外，推动人口高质量发展和优化人口空间配置是长期性和全局性的目标。面向未来，我国在人口战略上，既要通过建设生育友好型社会和延迟退休来缓解人口数量红利减退速度，又要释放城乡间和地区间的配置红利，提升人口质量红利。

一是户籍制度改革要平等包容，利于流动。加快推进外来人口市民化，实现未落户常住人口在教育和保障房等方面公共服务均等化。在大城市，大量低学历人口在生产和生活中发挥着重要作用，要取消他们市民化的教育门槛。在实施积分落户的大城市之间，要推进城市间的积分累计互认。

二是教育投入要多元筹资，钱随人走。严格实施国家财政性教育经费支出占GDP 4%的目标。在经济较发达和学校较多的地区，可将公共教育支出占GDP的比率进一步提高到5%—6%。中央与教育相关的财政转移支付要更多与人口迁移方向一致。在人口大量流入的地方，需要在发挥公办教育资源优势的同时，鼓励企业和社会等民间力量办学，为外来人口随迁子女提供更好的教育，地方政府要更多为公益组织提供空间、资金和政策的扶持。同时，还要对人口大量流出的地区及学生减少的地区，更好地集中供给教育，提升农村和欠发达地区的教育质量。

三是教育体制要面向未来，顺应需求。一方面，逐步提高更长时间义务教育的普及率。同时，加快构建职普融通、产教融合的职业教育体系。另一方面，还要尽快实现学生在居住所在地学校就近入学，切实减少家长和学生的焦虑。此外，在人口流入较多的地区，增加学校数量，促进流动人口子女在父母就业地平等入学，保障转移人口随迁子女接受教育的权益与质量。同时，持续完善有关地方政府义务教育公办入学比例的考核机制，在大量人口流入且公办教育资源不足的地区，建议通过民办公助的模式及时满足外来人口随迁子女的教育需求。

作者：杜鹏中国人民大学人口与健康学院院长、教授

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