2023年末举行的中央经济工作会议提出，“要谋划新一轮财税体制改革”，并将其作为新一轮全面深化改革的重点任务。其后，2024年政府工作报告、预算报告以及全国人大财经委的预算草案审查结果报告，都对新一轮财税体制改革给出了初步展望。新一轮财税体制改革也引起了社会各界的强烈关注，人们对此讨论热烈，寄予厚望。2024年4月30日召开的中央政治局会议已明确，将于7月份召开党的二十届三中全会，重点研究进一步全面深化改革问题。显然，新一轮财税体制改革将是二十届三中全会部署的全面深化改革的重点内容之一；新一轮财税体制改革的目标设定、方法论等，也应遵循全面深化改革的整体要求。

 

综合相关会议和文件精神，新一轮财税体制改革的基本思路应当是：问题导向和目标导向并重，完善现代财政制度，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设提供强大动力和制度保障。按照这一思路，一些现行财税体制尚存在的突出问题，将在新一轮财税体制改革中进一步推动解决。如税制领域尚未完成的增值税和消费税改革，税收优惠政策的评估和清理等；预算管理领域如何推进财政资源统筹，完善集中力量办大事的财政保障机制，强化预算绩效管理等；政府间财政关系领域的中央地方事权和支出责任的合理划分，转移支付制度，省以下财政体制进一步深化改革等。这些问题的改革方向较为明确，主要是设计合理的改革方案，择时择机予以推进。

 

本文则专题分析若干目前尚存在争议，或者改革方向不够清晰的若干重点问题：一是如何适应新发展阶段的需要，确立促进高质量发展的财税体制和政策;二是如何推进基本公共服务体系可持续发展;三是如何统筹发展和安全，提升地方财政活力。这三个问题虽各有侧重，但又有内在的逻辑关联，均服务于为加快中国式现代化建设提供强大动力和制度保障的根本改革目标。

 

1、促进高质量发展的财税体制和政策

 

财政与经济密不可分。经济运行是产生财政收入的根源，而财政制度和政策设计也会通过财政的“放大器”和“稳定器”等功能对整体经济形势产生影响。在改革开放后四十多年的中国高速增长时期，各级政府创造出以各类财政工具和财税政策支持经济发展的经验和做法，总体上看取得了较好的效果。但在新发展阶段，特别是从遭受新冠疫情冲击后的全球经济运行情况看，中国经济高质量发展面临着新的环境和压力，以往的经验和做法是否还行之有效？为适应新发展环境和国家发展战略的新要求，财政支持高质量发展需要做出哪些改变？简而言之，确立新时期促进高质量发展的财税体制和政策，应当是新一轮财税改革需要回答的首要问题。本文重点分析以财税体制改革推动内需扩张，实现宏观经济平衡、推进统一大市场建设这两个问题。

 

1.1为以消费为主体的内需扩张建立制度保障

 

白重恩等人（2024）指出，高质量发展的内在要求和特征指标应当是提高居民消费占GDP比重。而从现实情况看，供给大于需求是21世纪以来中国宏观经济运行长期面临的压力。在政策层面，如何扩大内需，特别是提升居民消费占GDP比重，至少自2008年全球金融危机以来就是历年中央经济工作会议和政府工作报告关注的重要主题。但如白重恩等人（2024）指出的，与全球主要经济体相比，当前中国的居民消费率还处于较低水平；国际比较表明，中国在提高居民消费水平方面还有较大空间。显然，一个政策目标历经近二十年的努力依然未达预期，表明它不能单纯依赖于短期政策来解决，而是要关注其背后的体制性因素。相关研究已形成共识，中国居民消费率偏低，与居民收入占国民收入的比重偏低、居民可支配收入基尼系数偏高等因素密切相关。

 

从财政视角看，体制性因素集中体现在财政支出的经济建设性色彩较为浓厚，而增加居民收入和消费的社会福利性支出相对偏弱。当财政资源更多用于经济类基础设施建设、招商引资、扶持产业发展等经济建设性支出时，有利于企业降低运营成本，扩大生产供给能力。当财政资源更多用于教育、养老、医疗等社会福利性支出时，有利于居民稳定收入预期进而扩大私人消费，或者直接提供公共消费让居民有更多的收入用于私人消费。理论上看，经济建设性支出和社会福利性支出应当适应经济发展阶段的需要，达成一个合适的比例。当经济建设性支出长期偏高时，宏观经济易出现消费需求偏弱而供给能力较强的情况。

 

汪德华、李冰冰（2024）的研究发现，中国全口径财政支出更侧重经济建设性支出由来已久。在20世纪90年代之前，经济建设性支出占GDP的比重长期在15%左右，高峰期甚至超过30%。一个客观的原因是中国发展的起点很低，受赶超思维影响需要创造条件扩大生产能力，财政上的表现就是尽可能地安排或动员更多资源投入基础设施和工厂建设。在1994年分税制改革之后，随着国家财政状况的好转，特别是“土地财政”以及伴随地方融资平台的兴起，经济建设性支出占GDP比重又稳步上升，在应对2008年全球金融危机期间则显著攀升，2021年之后才显著下降。

 

当然，在1953—2022年的70年发展历史上，中国的社会福利性支出占GDP比重稳步上升。2012年之后，社会福利性支出占GDP比重已超过经济建设性支出，2022年两者相差已超过4个百分点。从发展趋势看，未来社会福利性支出与经济建设性支出占比的差距将进一步扩大。然而，汪德华、李冰冰（2024）也指出，与可比大国相比较，中国财政支出的经济建设性色彩依然浓厚。国际货币基金组织（IMF）的数据显示，22个人口500万以上的发展中国家2019年经济建设性支出占全部支出的比重相对更高，在20%左右，但较中国低15个百分点左右。发达国家（OECD国家）这项支出占财政总支出的比重更低，只有11%左右，中国是它们的3倍还要多一点。与此形成鲜明对比的是，中国的社会福利性支出占比明显低于其他国家。2019年，发达国家的社会福利性支出占全部支出的比重约为68%，非OECD国家的这一比重约为47%。中国的社会福利性支出则较OECD国家低约25个百分点，较非OECD国家低约3.8个百分点。

 

总体而言，中国财政支出结构的历史演变体现了客观发展规律，社会福利性支出占比已永久性地超过经济建设性支出；但国际比较而言经济建设性色彩依然较浓，而社会福利性支出占比相对较低。从现实情况看，中国的生产供给能力强劲已令世界瞩目，近些年来宏观经济失衡主要表现在总需求不够强劲。从发展趋势看，人民日益增长的美好生活需要主要体现在教育、医疗、养老、住房、社会保障等公共服务领域，而不平衡、不充分也主要体现在这些领域。无论是分析现状还是展望未来发展趋势，为促进高质量发展，当前首要任务是通过财税体制改革在宏观上创造供需平衡的长期基础。而这在客观上需要体现为进一步优化全口径财政支出结构，更多地向社会福利性支出倾斜。显然，这也符合人民对美好生活的需要。当然，推动财政支出结构进一步优化调整，涉及复杂的财税体制问题；其中的关键一步即实现基本公共服务体系的可持续发展，留待下文分析。

 

 

建设全国统一大市场是提高资源配置效率、提高全要素生产率，构建新发展格局的基础支撑和内在要求。2022年，中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见，提出了建设全国统一大市场的五大目标。在有关讨论中，现行财税体制导致地方政府激励错位，被认为是市场分割的重要原因。如2023年末国务院常务会议曾提出，为推进全国统一大市场建设，要“积极稳妥推进财税、统计等重点领域改革”。

 

现行财税体制影响全国统一大市场建设，主要是指地方政府出于促进本地企业发展、增加本地财力等目的，干扰企业运行和各类生产要素的自由流动。一是企业迁移比较困难。一些企业出于开拓市场或寻找更好平台的目的，要将企业总部或生产基地迁移到其他地区，或多或少会受到原所在地政府的干扰。二是地方政府在需方补贴政策或公共（政府、国有）采购中保护本地企业，即在商品市场上歧视外地企业。这种做法破坏了统一大市场，形成地区分割市场。广受关注的如汽车产业，各地都在公共采购、需方补贴政策中保护本地企业，由此导致历经几十年发展，中国汽车产业的品牌还是很分散。三是在一些负外部性的监管方面，保护本地企业，如环保、食品药品安全监管等，降低本地企业的执行标准，进而降低本地企业的生产成本，增强其竞争优势。四是由于基本公共服务的供给无法落实“居住地原则”，劳动力流动也隐性地受到限制。这体现在两个方面：一是流动人员子女上学依然面临各种障碍，难以实现居住地就近上学；二是企业员工流动时，其参加的社会保险权益不能随之便利地转移。这些或明或暗的障碍，自然影响了劳动力的自由流动。

 

以上各类现象，概括而言就是在推进经济发展的过程中，还存在较严重的地方保护主义倾向，阻碍了商品、资本、劳动力要素的自由流动，进而阻碍了统一大市场的建设。但需要注意的一个基本事实是：财税体制改革就是不断与地方保护主义斗争并不断取得胜利的历程。例如1994年的分税制改革，基本建立了全国对各类所有制企业一致的税制，还将地方减免税的权限大幅度压缩。还要注意的另一个基本事实是：地方保护主义倾向与地方发展经济积极性，是一枚硬币的两面。也就是说，如果地方政府不关心本地经济发展，则以上很多地方保护主义现象可能就不会出现。

 

因而，在今天我们高度重视破除市场分割、推进全国统一大市场建设之际，面临的一个权衡是：抑制地方保护倾向是否会削弱乃至打击地方发展经济的积极性？笔者认为，推进中国式现代化依然要充分发挥地方的发展积极性，但要通过优化制度使其符合全局利益，特别要控制其损害其他地区发展的行为。从财税体制视角看，应当注重综合施策，适度弱化以“生产地原则”为核心分配税收的经济激励，限制地方保护主义行为。

 

一是将一些跨区域外部性较强的事权和支出责任适度向上集中，如环境监管、食品药品安全监管等。这是十八届三中全会已明确的改革方向，主要目的是从地方政府工具箱里抽走一些不当干预市场的工具。客观地说，将事权和支出责任适度向上集中，十年来已取得明显进展，但依然未达到预期。主要原因是治理思路上注重短期见效好的“属地原则”，依然习惯于将各类事务的实际执行权和责任压给下级政府。财政上的一个直接表现是：一般公共预算总支出中，地方支出的占比2021年为85.7%，实际上还高于2013年的85.4%，改革要求的提高中央支出占比的目标在数据上并未体现。在新一轮财税体制改革中，一方面要切实按照外部性原则合理划分各级政府的事权和支出责任，另一方面应确定明确的中央和省级支出占比目标，以推动落实适度向上集中事权和支出责任的目标。

 

二是财政支持司法改革，切实降低企业直接反击地方保护主义行为、保护自身利益的司法成本。如果单纯依赖中央的各类禁令和监管来抑制地方保护主义，事实上无法全面覆盖，容易遇到地方各类变通行为的抵制。而企业是地方保护主义行为的直接受害人，只有通过国家层面的法律保护，调动起企业反击地方保护主义的积极性，才能从微观上为统一大市场建设打好基础。从美国发展经验来看，其历史上市场分割同样很严重，但后来通过多起法院诉讼案件，才让统一大市场成为事实。

 

三是探索启动“分税”方式的微调。我国的分税制设计中，主要税种的收入分成方式遵循“生产地原则”。如增值税的收入分成无论比例多少，都是以企业所在地缴纳的税收为划分基础；所得税划分同样有类似问题。新一轮财税体制改革中，可考虑将现行“生产地原则”为主划分税收收入，转变为“消费地原则”和“生产地原则”相结合的方式。例如，维持现行增值税中央地方五五分的格局，但在分给地方的50%中，将其中的25%改为依据各地常住人口以及上年的消费统计来分配，剩下的25%依然维持按税收缴纳地来源分配。按照这种分配方式，前面的25%体现了消费地原则，增强了扩大居民消费的激励，弱化了地方政府干预企业运行的激励；后面的25%体现了生产地原则，依然可以调动地方政府追求经济发展的积极性。

 

四是注意统一大市场建设的风险防范。统一大市场建设的推进，在做大市场规模的基础上，还会产生马太效应，即从地区总量视角看贫富分化更严重。为此应推动基本公共服务均等化，真正落实居住地原则。这也需要财税体制改革跟上，特别是要压实居住地责任，中央对地方的转移支付也要发挥引导作用。

 

 

前文分析已指出，新发展阶段推动高质量发展，应当将调节收入分配、加强基本公共服务体系建设作为扩大内需战略的制度性基础。同时，推进基本公共服务均等化，也是实现共同富裕战略目标的重点领域。因而，促进基本公共服务体系可持续发展，是新一轮财税体制改革服务于高质量发展和推动共同富裕的结合点。

 

2.1 2035年的基本公共服务支出需求

 

按照二十大报告提出的建设目标，2035年人均GDP将达到中等发达国家水平。教育、医疗卫生和养老金是基本公共服务支出最主要的方面，也是未来财政支出面临的重要挑战。为此，可以将与中等发达国家相对应的OECD成员国人均GDP处于后40%的国家作为对标对象，分析我国与这些国家在教育、医疗卫生和养老为主体的基本公共服务发展水平上的差异，评估到2035年中国主要基本公共服务项目需要的财政投入。按照这一思路，李冰冰和汪德华（2023）测算了2035年中国教育、医疗卫生和养老所需财政投入占当年GDP的比重。对标当前人均GDP处于OECD成员国后40%的国家，预计2035年中国小学到高等教育阶段的财政性教育经费支出占GDP的比重将达到3.72%，较2019年提高0.06个百分点；在不同的情景假设下，到2035年中国医疗卫生公共支出占GDP的比重，较2018年增加1.15～5.73个百分点，假定取平均值约增加3个百分点；假定2035年企业职工基本养老保险和机关事业单位养老保险体系的养老金替代率都为50%，城乡居民基本养老保险的养老金替代率为社会平均工资的20%，预计2035年养老金待遇支出将达到GDP的11.57%，较2021年的5.27%增长6.3个百分点。

 

综合来看，基本公共服务领域财政投入的主要压力来自养老保障领域，其次是医疗卫生领域，教育领域需要增加投入的主要是幼儿教育和学前教育，义务教育到高等教育阶段所需新增投入微乎其微。对标分析表明，粗略估计我国在小学到高等教育阶段、医疗卫生和养老保险领域的财政投入，到2035年占GDP的比重要提高约10个百分点。

 

以上测算仅考虑了养老、医疗以及小学到高等教育阶段的教育资金需求，其他基本公共服务虽然资金需求占比较小，但财政投入也需要适当增长。如何调整财政资源配置，为基本公共服务体系可持续发展提供保障？显然，这将是新一轮财税体制改革要解决的重点问题之一。

 

 

面对未来十余年基本公共服务领域庞大的资金需求，推进基本公共服务体系可持续发展，新一轮财税体制改革首先要破除理念上的障碍。

 

一是要破除“国富民穷”的认识误区，明确“国富”与“民富”可以同步实现。推动共同富裕，提升以消费为主体的内需以实现宏观经济动态平衡，都应当将居民收入普遍提高作为重点任务。但以往有种错误的理论认为：政府收支规模高，必然意味着居民收入占比低，即所谓“国富民穷”。从OECD成员国的经验来看，财政收支规模占GDP比重较高，与居民可支配收入占GDP比重较高可以同步实现，即“国富”与“民富”并不冲突。其原因在于，财政资金通过若干社会福利项目又转移到居民部门手中，成为居民可支配收入的一部分。

 

二是要注意，提高基本公共服务水平应建立在可持续的高质量发展的基础上，防止政府规模过大阻碍经济增长。“国富”与“民富”可以同步实现，原因在于政府并非消耗国民财富，而是通过制度设计发挥调节收入分配的功能。但需要注意的是，应降低调节收入分配可能带来的效率损失，应坚持推动共同富裕与高质量发展相辅相成。为此，可考虑设定宏观税负、财政支出规模等方面的控制性指标，以确保经济发展与财政收支之间的协调关系。首先是总体宏观税负不超过35%，现行口径一般公共预算收入占GDP比重不超过20%。其次是财政支出规模应当合理，全口径财政支出占GDP比重不超过40%。

 

三是要破除社会福利恐惧论。另外一种认识倾向是，社会福利是消耗性的而非生产性的，易滋生“福利养懒汉”乃至相互攀比等问题，为追求更快的经济发展应当控制社会福利性支出。但如前文分析指出的，长期以来中国宏观经济平衡的主要制约因素是总需求不足，缺少提升居民消费的制度性基础。因而，这种社会福利恐惧论的认识倾向也应避免。

 

在准确认识可持续发展的重要意义之后，还需要明确基本公共服务体系的行动方向。对标现行中等发达国家，未来中国基本公共服务领域的财政投入占GDP比重应当稳步提升。这种提升一者来自享受待遇人口规模的变化，如老龄人口占比的快速上升；二者应来自基本公共服务待遇水平的提升；三者还应来自项目内容的结构性变化。当前，按照国家发改委年度公布的基本公共服务体系标准，其内容较为完备，覆盖面较广；但不同项目之间的待遇水平差距较大，一些具有人力资本提升功能的基本公共服务项目还较为缺乏。针对这些问题，短期内可重点推进两方面。一是继续提高居民养老保险的待遇水平。这是当前扩大消费的积极财政政策，是与推动共同富裕的财税政策的最佳结合点。二是以人力资本为核心的“元分配”领域需要丰富内容，包括教育、营养健康、公共卫生、就业培训等。当前可推动将3—6岁幼儿教育纳入义务教育范围，大力补助0—3岁幼儿的托育服务。“元分配”领域的财政投入，同样属于社会福利性支出，但其在促进经济高质量发展和推进共同富裕方面都能发挥重要作用。

 

 

考虑到以养老、医疗、教育等领域为主体的基本公共服务支出终将成为我国全口径财政支出的主要部分，新一轮财税体制改革应当将基本公共服务体系的制度设计作为重中之重，既要尽力而为，又要避免福利依赖。由于基本公共服务属于刚性支出，尽早完善制度设计不仅是基本公共服务体系可持续发展的需要，也对长期内保障我国的财政安全至关重要。

 

当然，完善各类基本公共服务的制度设计是一个复杂的难题，需要结合中国国情和国际经验设计合理的改革方案，并勇于推进。在一些领域，改革思路可以是在精算的基础上研究系统性的制度重构，如笔者曾提出的以“社保增值税”重构中国养老保险体系的设想。在更多领域，需要科学合理地设计各类基本公共服务的标准，明确重要政策参数的目标值和优化路径，完善制度设计，推进“参数式”改革。

 

世界各国的经验表明，由于涉及百姓的切身利益，基本公共服务体系的改革容易引起一定程度的社会震动。以养老保险改革为例，并无秘密可言，实质就是参保人利益与政府承担能力之间的权衡。凡是增强了养老保险可持续性的改革，必然会降低参保人的福利待遇，如替代率下降，缴费时间延长，实际费负上升等；凡是增加参保人实际福利待遇的改革，必然会导致养老金可持续性压力增大。因而，改革需要注重公共沟通，设计好改革的“叙事方式”。以养老保险改革为例，一些研究认为近些年中国职工养老保险的替代率在不断下降，然而其实质原因是作为分母的社会平均工资增长较快。为此，相关政府部门可提供实际数据由学术界深入研究并发布报告，计算不同群体参加企业职工养老保险的回报率，计算低收入参保群体的替代率；从投资回报率视角对中国企业职工养老保险重新叙事，通过翔实、可信的数据，全面展示我国企业养老保险的福利性，增强其吸引力。

 

基本公共服务还需要提升均等化水平。为实现这些目标，需要在财政体制上合理配置事权和支出责任，同时应提升财力的区域均衡水平。一是合理配置基本公共服务事权，推进部分基本公共服务事权和支出责任由中央或上级政府承担。当前应着力解决好区域差异和均等化之间的矛盾，实现企业职工养老保险全国统筹。二是优化转移支付制度设计，提升财力协调、区域均衡水平。从历史视角看，中国的分税制在促进财力协调、区域均衡方面已经建立了良好的制度基础。下一步的改革，应当坚持分税制基本制度框架，聚焦于优化分税制的制度设计以及转移支付制度设计，提升基层政府财力稳定性，将财力区域均衡控制在合理水平上。

 

 

无论是促进经济高质量发展，还是加强基本公共服务体系建设，都需要以稳健、有活力的财政为基础。地方财政在我国具有特殊的重要性，地方支出占总财政支出的85%以上，其中市县占75%左右。总体看，地方财政特别是市县级财政，始终是站在提供基本公共服务、扩大内需、稳定宏观经济的第一线。然而受多种因素影响，近些年我国地方财政的收支压力日益加大，地方财政的活力减弱正成为制约经济活力的重要因素。新一轮财税体制改革应抓住这一突出问题，特别是地方债务处置问题，综合施策予以缓解。

 

3.1 妥善处置存量地方债务，完善政府债务管理制度

 

当前，中国地方债务需要引起重视的有增量和存量两方面的问题。高质量发展需要政府举债融资，扩大财政投入资金来源。因此，如何构建科学的增量债务管理制度，提高新增债务资金的使用效率，又能规避债务风险，成为亟待解决的问题。存量问题主要是当前包含地方显性债务、隐性债务、融资平台债务等在内的与地方政府相关的债务规模已比较高，其风险如何化解，特别是隐性债务、融资平台债务的风险化解问题，是中短期制约宏观经济活力的重要因素。在两大核心问题的背后，实际上隐藏着一个长期存在的风险问题，即中央与地方政府之间的动态博弈风险。十八届三中全会以来，就地方债务管理问题，中央已明确了一系列的规范性要求，然而地方政府往往会采取各种策略进行规避，双方博弈产生了一些不易察觉的负面影响，如期限错配和债务融资成本增加。

 

在政府债务管理领域，新一轮财税体制改革需要妥善应对三大问题：存量债务风险问题、增量债务的解决策略问题和动态博弈风险问题。2014年以来，地方政府债务管理体制改革已经取得显著成果，构建了现有的基本制度框架。然而，在实际执行中仍面临诸多挑战，这些挑战主要体现在以下两个方面。

 

首先是市场约束效果不显著。设计地方政府债务管理制度时，一般来说市场约束与行政约束是两类主要约束。然而，从目前中国实际情况来看，市场约束并未得到有效发挥，主要表现在地方显性债务的融资成本似乎与其发展情况和财力状况脱钩。这背后的主要原因是，地方政府对金融资源配置具有显著影响。因此，在中国国情下，充分发挥市场的约束作用确实面临一定困难。

 

其次，行政约束同样未能充分发挥其应有的作用。过去10年间，中央政府多次提出关于显性债务之外的地方政府相关债务的处置方案。然而，这些方案在执行过程中仍遇到诸多阻碍，“以‘债’谋发展”的体制因素在其中起到了关键作用。观察已披露的各类地方违规举债行为的案例，可以发现采用隐性债务、融资平台债务的方式以满足发展需求的情况普遍存在。其中部分诉求确属合理，但也存在行为失范的情况。客观分析，虽然地方政府以债务为手段谋求发展本身没有问题，其追求经济发展的目标也无可非议，但地方政府追求发展应当在资源约束条件下进行决策。然而现实是，地方债务尤其是融资平台债务，往往成为地方政府放松预算约束的重要手段。这导致地方政府在发展过程中的预算软约束现象愈发严重。这种软约束显然可能导致乱投资、过度乐观情绪下的投资，增加了债务风险，对地方经济的健康发展构成潜在威胁。

 

从现状判断，中国地方政府债务问题难以处理的一个问题是，地方政府的以往投资决策中存在过度乐观的倾向。从实际情况看，许多地方投资项目难以达到预期效果，部分项目可能不仅直接的现金收益无法兑现，甚至长期的综合回报也微弱。如果项目投资时预期的直接现金流，或者预期的由于经济发展带来的财政收入净现金流难以兑现，债务的还本付息就成为难题。

 

政府债务管理涉及复杂的管理体制与多元目标，不同时期目标优先级可能有所调整，需进行权衡取舍，无法寻求一个完美的方案实现所有目标。

 

一是落实好一揽子化债方案，进一步明确存量地方债务的处置方案。2023年下半年的中央金融工作会议之后，中央已明确存量债务化解的主要策略，即通过政策支持延长地方各类债务期限、降低利息等措施，以缓解地方政府短期流动性压力。这一方案作为短期应急措施具有必要性，未来需进一步探讨是否可通过中央发行国债等方式部分替换存量债务。需要注意的是，在存量债务压力很大、已深度制约地方发展活力的情况下，解决存量债务问题对推动高质量发展至关重要。但这个问题很复杂，特别是源于地方部分乱投资行为导致的债务膨胀，是否应当由中央给予支持，自然需审慎考虑。如果我们能区分地方乱投资行为导致的债务与不可控外生冲击导致的地方债务，中央对后者给予帮助，应当是可以接受的思路。这类债务并非地方管理不当所致，而是外生冲击所致。针对此类因外生条件引发的额外债务增长，例如新冠疫情冲击导致地方额外的增收减支，建议中央政府考虑出台支持政策，以助力解决存量债务问题（白重恩等，2024）。

 

二是地方政府持续发展仍需资金支持，应在优化显性债务管理制度的基础上，坚持“开前门、堵后门”的战略思路。十八届三中全会以来，“开前门、堵后门”是地方债务管理的整体思路，应继续坚持。当前债务监管存在的问题是单独看待债务，未将政府投资行为纳入统一管理，导致债务情况实质上不够清晰透明，社会并不了解债务资金用到了什么地方，也不能判断其使用是否合理。新一轮财税体制改革可以考虑推出债务与资本性预算制度，将债务监管与政府投资行为监管通过预算制度关联起来，形成社会、公众、舆论、上级等多方监管合力。在债务增量方面，还需考虑地方政府对债务资金的需求灵活性。可探讨上级分配给地方未来5~10年的综合债务额度，地方政府可以自主调整年度内所需额度；还可考虑限定由专业金融机构如国家开发银行对地方政府的借贷，以增加地方政府债务管理的灵活性。

 

在解决政府债务问题时，除了存量与增量问题之外，还需关注动态博弈风险。显然，动态博弈现象难以避免，但通过制度可以将其负面影响降至最低。第一，当前管理制度可能存在不合理之处，导致监管执行困难；应优化债务管理制度，完善政府债务管理体制，以落实严监管。第二，需长期坚持债务管理对乱作为的责任人处理制度。现在问责机制已建立，需持续执行，使地方官员充分考虑其乱作为的决策成本。当然，问责应当以事实为依据，避免问责泛化。也有研究者提议让地方政府自行破产以强化地方政府风险意识，抑制动态博弈现象，但在中国实施难度较大。中国政府债务决策主体与地方政府破产承担成本主体不一致。因此，当前以处理责任人为基础强化债务风险意识的思路仍具合理性。

 

3.2 综合施策缓解收支压力，增强地方财政活力

 

汪德华和邹杰（2023）的分析表明，新发展阶段地方财政的运行在多个层面依赖土地财政。而近些年国有土地出让市场显著下滑，且中短期内难以恢复。受土地财政退潮的冲击，近些年地方财政特别是市县财政运转困难已备受关注，这也应当成为新一轮财税体制改革需着力解决的重点问题之一。现实国情决定了从制度上缓解市县财政困难，提升地方财政活力，是确保政府职能正常运行、推进基本公共服务均等化的重要举措。

 

当前地方财政运转困难的成因非常复杂，应对思路也必然是综合施策。整体上看，实现高质量发展，维持中高速增长，是缓解地方财政困境的治本之策。如上文分析的，由中央政府对地方债务的还本付息给予合理支持，则是近期内缓解地方财政运转困境的有效措施。债务是存量，但存量问题的处置要消耗增量财政资源。从现实情况看，当前恰是存量债务的压力制约了地方财政的活力。

 

从财税体制改革角度看，还应注意以下几点。一是要科学合理地划分中央政府、地方政府以及基层政府之间的职责，适度减少基层政府承担的支出压力。特别要注意制度性减少乃至消除一些隐性的下级政府支出压力。如上级政府以压实属地责任为由，要求下级政府承担相关任务，而这些任务并非正式体制确认的下级责任。这类隐性体制要求无疑加剧了地方政府的资金需求，助推了地方举债行为。二是要优化现行转移支付管理制度，梳理近些年市县财政保障状况出现的新变化，特别是受历次财税改革的冲击情况，从整体上而非打补丁式地调整政府间转移支付的重要参数和项目设计。三是地方政府要加强财政管理，调整支出结构、提升支出绩效，应系统分析当前财政支出的现状，梳理无效或者冗余的财政支出并大幅削减，建立透明、高效的预算管理体制和支出绩效的评价体系。

 

 

财政作为国家治理体系的基础和重要支柱，财税改革自然涉及广泛的主题。新一轮财税体制改革应在十八届三中全会以来各项改革成果的基础上予以推进，应坚持问题导向和目标导向，本文着重强调促进高质量发展的财税体制和政策、基本公共服务体系的可持续发展、提升地方财政活力三大问题。本文的分析表明，着眼于解决这三个问题，事关宏观经济的平衡和增长动力的提升；改革实际上涉及财政支出结构的调整、财政资源的筹措、中央地方财政关系、政府债务管理制度、预算管理体系的优化等整体财税体制的完善。显然，新一轮财税体制改革涉及复杂的利益关系调整。为发挥好新一轮财税体制改革的应用功能，一方面应统筹兼顾，广泛听取各方意见，设计好改革方案，另一方面更重要的是集合各方力量，合力推动改革方案落地。

 

作者 | 汪德华（中国社会科学院财经战略研究院研究员 来源：财新网