面向新时代的宏观经济治理体系改革主要包括三方面的目标：一是提升经济增长动能；二是保持宏观经济稳定；三是促进社会公正。这三方面目标分别对应着与之匹配的政策工具。提升经济增长动能，主要是通过营商环境政策、对内和对外贸易政策、产业政策、基础设施建设等政策工具提升科技水平和优化资源配置，进而提高生产效率。保持宏观经济稳定，主要是通过货币和财政的逆周期政策工具，让总需求与总供给平衡，促进物价稳定和充分就业，实现合理的劳动收入增长和企业盈利增长。促进社会公正，主要是通过再分配政策、社会福利和公共服务等政策，提高低收入群体生活福利和公平竞争机会。实践中，需要明确问题的类型，找到与之匹配的政策工具，各种政策目标和工具之间相互配合、相互衔接，不宜混为一谈。

 

 

当前我国经济增长动能与过去最大的不同，就是不再通过大规模投资带动生产率进步和经济增长。在前一个高速经济增长时期，我国实现经济增长的主要方式是通过在工业和建筑业部门的大规模投资，带动了这些领域内的快速技术进步，迅速缩小了与发达国家的生产率差距。市场化改革和对外开放极大地激发了民营经济的活力并使其积极参与到这个进程中，确保了这个过程的效率；政府长期以来对工业发展、对投资的各种优惠政策环境则是这一过程的加速器。

 

进入新发展阶段以后，我国工业和建筑业部门达到了相对较高的生产率水平，形成了充裕的供给能力，充分满足了市场需求，这些部门的增长潜力也随之显著下降。这是经济增长到一定阶段以后自然发生的现象，欧洲、日本、韩国在相同发展阶段也遇到过类似现象。与工业和建筑业部门增长潜力下降的趋势相对应，新发展阶段经济增长的动力来源会逐步转向知识和技术密集型的行业，比如高端制造业、教育、科研、医疗健康、体育文娱、商业服务、金融、社会公共服务等行业。这些行业一方面能够满足更高收入水平上的消费升级需要，另一方面能够满足更进一步的产业升级需要，具备更高的增长潜力。这些行业的共同属性是需要更多的知识和技术投入，需要更多人力资本。因此，市场机制和对外开放仍然是促进这些新行业发展必不可少的效率保障，但政府促进新行业发展的政策不能再像过去那样把优惠政策集中在工业部门和投资领域。

 

顺应新发展阶段的需要，政府提升经济增长动能的工作重点是做好市场不会做、做不好、做不了的事，主要内容是进一步改善营商环境，促进市场公平竞争，提升科研和技术能力，完善基础设施和公共服务。中央政府和地方政府需要合理分工：中央政府要建立和维护好全国统一大市场，确保公平竞争市场环境，推进基础研究和重大科研项目攻关，完善全国性的重大基础设施建设；地方政府的经济工作重点是搞好地方的营商环境，完善基础设施和公共服务，因地制宜发展地方经济。一些有财力支撑、有管理经验和管理能力的地方政府可以在新兴产业培育方面积极作为。地方政府要注意不越界，不与市场争利，避免造成市场扭曲。

 

 

当前和未来一段时间，总需求管理工作的主要挑战是防止经济偏冷和物价水平偏低，这是由发展阶段特征决定的。在经济发展和工业化的初期、中期，供给能力偏弱，经济更频繁遇到需求过度和通货膨胀的困扰，宏观经济的特征是“易热难冷”。经济发展和工业化水平达到一定高度以后，供给能力大幅提高，经济更容易遇到需求不足和物价水平偏低的困扰，宏观经济的特征是“易冷难热”。发展阶段决定了过去的主要任务是防止过热，现在的主要任务是防止过冷。持续的需求不足环境下，企业盈利和居民收入增长乏力，新增就业困难，经济增长的获得感不强，对未来的信心和预期会持续减弱，金融风险和社会不稳定也会增加。需求不足的危害，不仅使资源得不到充分利用，还影响到信心和预期。所以要高度警惕和坚决阻断持续的需求不足。

 

做好总需求管理，关键是用好、用足规范的货币和财政政策工具。触发需求不足的因素有很多，可能是外需的突然下降，可能是资产价格泡沫破灭，可能是债务难以持续。无论需求不足的触发因素是什么，都会形成收入下降、支出下降、信贷紧缩之间的不断发酵和恶性循环。打破需求不足局面，关键在于打破这种恶性循环。国际和国内的经验显示，只要逆周期政策用到位，用超出市场预期的力量改变市场预期，就能走出需求不足局面。

 

货币政策要尽可能发挥政策利率调节总需求的作用。政策利率是威力巨大，最灵活、最精准的逆周期政策，也是世界各国在逆周期调控中最倚重和最常用的政策。应该看到，无论是人民币汇率、资本流动还是银行业经营，最根本的支撑还是我国经济基本面，通过降低政策利率改善经济基本面，对汇率、资本流动和银行业经营都是更根本性的支撑。货币政策坚持以我为主，就应该把走出低通胀、改善经济基本面放在突出位置。

 

财政政策要发挥逆周期政策功能，用好政府信用，低成本举债增加支出。当前我国财政收入增速放缓，特别是地方政府的综合财力增速放缓更明显，这给政府支出增长带来了困难，政府支出难以发挥逆周期功能。这种局面下，政府需要通过扩大债务支持政府支出增长，真正发挥财政支出的逆周期功能。要汲取过去刺激政策的教训，对于公益和准公益的政府投资项目，避免从商业金融机构进行高成本、短周期融资，更多发挥政策性金融机构对基础设施建设的融资支持功能。

 

 

我国目前仍有超过1.8亿的农村外出务工人员。这些人员中的大部分不可能再回到农村工作和生活，但同时也难以在工作所在地城市真正安家，难以享受城市的社会福利保障和各种配套公共服务。把这部分农村外出务工人员群体培育为新市民，培育为新的中等收入群体，使上亿个家庭生活发生翻天覆地的变化，是民心所向，是对社会公正的极大促进。

 

我国已经处于工业化的中后期，具备一定的让农村外出务工人员定居在城市、享受城市生活的能力。农村外出务工人员进城的住房保障、基础教育和医疗服务、社会福利保障方面，要靠“两条腿”走路。一方面，是通过降低准入门槛鼓励和支持社会资本投入，运用市场自发力量满足需求；另一方面，是扩大都市圈的住宅用地供应，完善都市圈基础设施和公共服务，对于刚进城或者低收入家庭给予适当的补贴。

 

拉长时间看，农村外出务工人员在工作地定居并不会带来更大的公共财政负担。农村外出务工人员进城安家会带动城市的规模经济效应和消费能力提升，提高税基。无论是从中国过去经验来看还是从国际经验来看，更多人口进城生活带来的是财政支出和收入的同时快速增长，并不影响到公共财政的可持续性。

 

在新发展阶段，很多传统看待事物的角度跟不上新时代发展，很多过去曾经发挥了重要作用的传统做法不再适用，这要求我们必须要深化改革。与此同时，应该看到人有惯性，社会也有惯性，改变传统的观念和做法很难在短期内全面完成。在推动改革过程中，不能寄希望于各个领域都在一夜之间完成改革。务实的做法是找到问题的主要矛盾，点上突破，以点带面。我国过去改革过程中的渐进式改革模式、改革试验区模式，遵循的就是这种改革智慧，取得了巨大成就。

 

面向未来的宏观经济治理体系改革是个系统工程。推动宏观经济治理体系的改革过程中，需要确保方向正确，也需要根据当时的宏观经济环境分清楚轻重缓急。提升经济增长动能和促进社会公正是结构改革，是长期挑战，久久为功才会见效。通过提升总需求水平实现宏观经济稳定是近期的迫切挑战，政策力度够了可以起到立竿见影的效果。

 

作者：张斌 中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长