全球能源资源的分布不均性、技术和成本的差异性决定了能源贸易是解决能源生产消费地区错配，保障一国经济社会能源需求最为便捷高效的路径。因此，开放合作是全球化时代各国保障能源安全的常态。

 

1.1  从历史上看，开放合作为保障中国能源安全发挥了不可替代的作用

 

中国自1993年成为石油净进口国以来，能源行业在30余年的对外开放中，不仅有效满足了国内快速增长的能源需求，支持了经济社会的高速发展，而且锻造了一批世界级的能源企业，中国石油、中国石化、国家能源集团等21家能源企业跻身世界500强，宁德时代、赣锋锂业、隆基绿能、金风科技等民营企业通过深耕国内国际两个市场成为新能源领域细分行业龙头，已成为全球能源市场上不容忽视的新兴力量。建成中亚-俄罗斯、亚太、中东、非洲、拉美五大油气合作区和中俄、中亚、中缅、海上四大油气进口通道，形成了国际化的能源产业链供应链布局。2022年中国进口煤炭2.9亿吨、石油5.1亿吨、天然气1530亿立方米，海外权益油气产量为1.85亿吨，满足了国内近15%的能源供应。能源领域国际合作已成为中国落实“一带一路”倡议、推动双边外交、参与全球治理的重要抓手。

 

2014年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，强调“要全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全”。这是党中央首次提出“开放条件下能源安全”，强调了国际合作对保障能源安全的重大意义，确定了中国能源领域对外政策的主基调是继续扩大开放、深化国际合作，也指明了中国能源发展所要力争实现的目标就是开放条件下能源安全。2020年，国务院发布的《新时代的中国能源发展》白皮书提出，坚持互利共赢、平等互惠原则，全面扩大开放，积极融入世界；推动共建“一带一路”能源绿色可持续发展，促进能源基础设施互联互通；积极参与全球能源治理，加强能源领域国际交流合作，畅通能源国际贸易、促进能源投资便利化，共同构建能源国际合作新格局，维护全球能源市场稳定和共同安全。白皮书确定了中国能源领域国际化发展的重要举措和未来愿景。中国共产党二十大报告要求，必须增强忧患意识，坚持底线思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，并且多次强调确保能源（资源）安全。

 

1.2  中国未来仍需以开放保安全

 

作为世界最大的能源生产、能源消费、油气进口和商品出口国，充分利用“两个市场、两种资源”，仍将是保障中国能源安全的必然选择。原因在于：第一，坚持和扩大对外开放是中国的基本国策，是构建“双循环”（即以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进）新发展格局、高质量推进“一带一路”建设不可或缺的一环。能源是中国对外合作的重要领域，开放为中国能源产业、装备、技术、人才等要素“走出去”打开了巨大市场，是中国开展能源外交、参与并建设全球化产业链供应链、提升国际影响力和话语权、与各国共享发展成果的必由之路。第二，在未来相当长的时间内，中国经济社会发展仍需要大量的能源矿产资源，受限于资源禀赋和国内较高的开发成本，需要通过持续进口满足国内合理的能源需求，助力中国式现代化实现。2035年前，中国的石油、天然气对外依存度仍分别处于70%和45%的高位，镍、钴、锂等新能源关键矿物需求显著增长，且对外依存度均在70%以上。第三，中国能源企业通过国际合作与潜在竞争对手形成和扩大共同利益，有助于利用国际先进技术、积累经验，持续提质增效，同时广泛的海外布局也有助于增强中国企业对国际资源的调配能力，从而更加有力地保障国家能源安全。

 

1.3  “开放条件下的能源安全”定义

 

虽然开放条件下的能源安全与极端条件下的能源安全对应的是两种截然相反的情景，但在能源发展实践中应当做到兼顾，也就是在做好极端条件下保障能源安全的准备和预案的前提下，更加灵活、自信地开展国际合作，通过更广泛的战略合作关系提升产业链的韧性，而不是片面强调能源自给，削弱在全球范围内的能源合作与贸易。因此笔者认为，开放条件下的能源安全是大国博弈温和可控、不升级为对抗封锁，全球能源贸易合作自由畅通的常态情景下，中国要力争实现的能源安全状态，可定义为“以开放合作、深度嵌入全球产业链供应链、持续完善国际能源治理为重要途径，实现中国能源系统高效平稳可持续运行，并具备应急调节能力的状态”。

 

 

今后一段时期内，全球地缘政治博弈、气候变化、产业链供应链重塑、价格剧烈波动等风险因素长期存在，能源转型过程中体系韧性降低在当前技术条件下难以避免，区域性、时段性供应紧张问题仍将频发，各国能源安全焦虑上升将加剧对能源矿产资源和产业链供应链主导权的竞争，中国能源安全面临四个方面的风险和挑战。

 

2.1  地缘政治格局重塑，增大中国油气进口风险

 

乌克兰危机进一步加剧了大国博弈，深刻改变地缘政治和能源贸易格局，中国在资源获取、运输通道和贸易结算等方面的进口安全风险突出。一是传统国际合作和贸易机制面临重构，以美国为首的西方国家对俄罗斯的制裁将带来全球油气资源流向由“逆时针”向“顺时针”改变，亚洲和欧洲两大消费中心的资源来源转换。俄罗斯加速战略东移，努力拓展中国、印度等对俄“友好国家”市场；欧洲国家“脱俄”后在全球寻找替代资源，与中国在中东、非洲等地区优质油气资源上的竞争加剧。二是伴随能源市场的政治化，由于美国已经实现能源独立，转而成为油气市场份额的争夺者，对资源地和运输通道的安全维护意愿降低，甚至可能会主动挑动地缘政治冲突，扩大经济制裁名单，提升对俄罗斯、缅甸、伊朗、委内瑞拉、叙利亚等国的制裁力度，进一步影响中国的国际能源合作和贸易结算。三是经济形势恶化导致部分国家社会动荡，政局更迭和局部战争冲突的风险有所增加，全球能源供需两侧的不稳定性均在增强，国际能源价格易发生剧烈震荡，影响中国油气国际合作拓展和海外资产安全，增加了中国能源保供与稳价压力。

 

2.2  中美博弈加剧，威胁中国能源产业链供应链稳定性

 

百年未有之大变局下，中美博弈更趋显性化、直接化，产业链供应链脱钩趋势明显，特别是围绕新能源关键矿产和产业链供应链的竞争加剧。当前，以风力发电、光伏发电、动力电池和新能源汽车为代表的新能源装备制造业已是国际战略性新兴产业竞争的制高点。中国光伏发电、风力发电和电动汽车“新三样”的关键零部件产能占全球的70%以上，中国已成为全球最大的新能源装备出口国，引起美国和欧盟的高度紧张。美国利用七国集团（G7）、印太、美英澳等多边机制倡导自主产业链，构筑“绿色”贸易壁垒；2022年美国通过《通胀削减法案》《芯片与科学法案》；2023年欧盟通过《关键原材料法案》《电池与废电池法规》等排他性法案；2023年10月4日，欧盟委员会启动对中国电动汽车的反补贴调查等。类似的贸易保护主义或“去中国化”政策将给中国新能源产业带来巨大市场风险。另一方面，美国持续压缩中国战略空间，中美围绕核心利益关切的对抗升级可能性进一步加大，当前中美科技合作停摆，部分能源企业受到制裁、能源技术遭遇封锁，不排除美国联合盟友对中国施加类似对俄制裁的可能性，将严重影响中国产业链供应链安全。

 

2.3  逆全球化思潮抬头，全球能源治理缺位风险更趋明显

 

能源治理始终是国际治理体系的一块短板，特别是冷战结束以来，各国对能源利益的争夺几乎是地缘政治冲突的主要诱因。当前，民粹主义盛行，逆全球化思潮汹涌，现行国际合作机制整体性、包容性、平等性、协同性不足的弊端更加凸显。一是缺乏有效的统一协调的机构，难以实现从“局部”治理向“全球”治理的跨越。国际能源署（IEA）、石油输出国组织（OPEC）、国际能源论坛（IEF）等国际能源组织因其代表的利益不同，互相之间难以协调合作；二十国集团（G20）、亚太经济合作组织（APEC）、上合组织、金砖国家组织等多边机制虽然具有扩容的空间，但仍局限在少数国家。二是全球能源供应格局深受地缘政治影响，国家间消极互动将导致主要治理公共产品缺位。资源出口国、进口国、过境国之间缺乏有效的对话机制和平台。现有治理架构主要由美国和其他发达国家主导，无法代表新兴国家和发展中国家，加剧既有全球能源治理机制的脆弱和不平衡。三是惠及资源国并保障消费国供应安全的关键矿产多边治理机制缺失。新能源关键矿产的稀缺性、不可替代性和分布的集中性导致市场不确定性高，加之部分国家资源民族主义抬头，阻碍国际合作和资源开发，部分新能源关键矿产将在2025年前后可能出现供应短缺。

 

2.4  能源转型提速，国际能源市场不稳定性因素增多

 

在全球加快低碳转型的背景下，能源系统面临革命性重塑，极易引发新能源供给不稳而化石能源过快退出带来的能源供需错配现象，社会对能源的安全性和可负担性的关注度显著提升。由于业界对油气需求前景存在较大争议，获取投融资难度加大，行业回报预期变差，加之欧美与应对气候变化相关的立法与诉讼明显增多，国际大型油气企业投资积极性减弱。2016—2021年全球油气上游投资降至约3900亿美元/年，较前五年水平下降约37%。考虑到油气产量年均7%左右的递减率，投资不足将引发阶段性供应不足风险，并导致油气生产的行业集中度进一步提升。美国等低成本资源国及“欧佩克+”等行业组织的市场份额占比提升，垄断和价格操控能力将更强，能源市场更趋政治化，不确定性也随之提升。此外，随着各国对新能源产业的重视、资本向新能源转移，欧美发达国家以国家安全为由推进产业链友岸化、本土化，贸易保护主义抬头；而矿产资源国也希望争取更多产业链利益，提出限制矿石出口、在本国进行加工制造、更改合同条款等要求，资源民族主义盛行，这些因素都将导致转型成本上升，或将阻碍全球应对气候变化目标的实现。

 

 

在国际经济政治格局深刻调整的关键时期，更需要保持战略定力，坚持改革开放，增强要素的跨境自由流动，积极利用中国最大能源进口国的地位和全产业链完备优势，拓展从人员、技术、装备、产能到资金、市场、标准体系的全面开放合作，通过“延链补链强链融链”构建具有韧性的全球能源产业链价值链，保障中国开放条件下的能源安全。在国际上践行“共商共建共享”“构建人类命运共同体”的全球化新主张，主动塑造新的国际格局和能源治理体系，在开放条件下维护自身发展权利，与国际伙伴共享发展红利，既为中国经济社会持续健康发展提供有力支撑，又为促进全球发展与能源安全做出积极贡献，也是应对以美国为首的西方国家构筑“小院高墙”推动“去中国化”的破局之策。

 

3.1  完善能源领域对外开放政策制度，推动构建“双循环”新发展格局

 

一是持续深化能源领域市场化改革。提升国内外能源价格联动性，依靠市场信号提升供需两侧的调节能力。完善能源供需平衡表和能源监测预警体系，政府主管部门或权威机构继续扩大信息披露范围、提升发布频率，有效引导市场预期。同时完善能源应急保障预案，建立法规化制度化的保供稳价体制机制，以应对重大冲击导致市场机制失灵。

 

二是优化货币和金融市场制度设计。改革完善金融监管制度，健全与发展中国家的能源贸易本币结算和人民币投融资体系，放宽石油进出口管理，畅通商品和资金的跨境流动。推动上海、重庆油气交易中心国际化运作，推出汽油、柴油、天然气等更多人民币计价的期货交易品种，提升国际客户参与度，鼓励国内外企业以中国价格作为交易基准价，逐步提高中国的市场话语权。

 

三是扩大油气矿权对外开放。参照国际惯例，建立勘探开发资料共享机制，为有投资意向的企业有偿提供，取消石油特别收益金。建立科学公允的储量资产评估体系，培育权威第三方评估机构，推进储量资产的市场化定价和交易。以增储上产为最终目标，鼓励国有企业之间深化战略合作，进行矿权流转，并为引入国外企业参与难动用区块的勘探开发创造条件。

 

3.2  营造对中国有利的国际合作环境，增强全球能源资源配置能力

 

一是防范化解“东西方”对抗升级风险。保持与西方各国的对话沟通，经营中美欧“战略三角”，维持斗而不破的竞合关系，避免将其他国家赶向美国阵营。要把中欧之间的共同点识别好、挖掘好、利用好，利用中欧在经贸和投资方面的巨大共同利益，以及中欧在反对单边主义、应对难民、气候变化及能源安全等重大问题上的相近看法，帮助欧洲国家追求战略自主。支持与美国商界、学界和民间的正常交往，求同存异、增进了解，降低政治干扰和敌视倾向。中美企业在第三国的合作宜继续加强，并纳入多方伙伴参与中美能源合作，实现利益捆绑，降低潜在风险。

 

二是持续深化“一带一路”合作。选择外交自主性强的中东、中亚-俄罗斯、拉美、非洲主要油气和矿产资源国，将能源外交作为中国特色大国外交的重要组成部分，加强高层互访和多层次交流，巩固政治互信、做大共同利益，塑造一批稳定可靠的战略合作伙伴，探索采取成本加成的长期合同定价机制，降低市场价格风险。重新评估海外合作项目风险，从资源获取、通道保障、金融服务、支付体系等方面对国际合作项目开展风险排查，有序撤出高风险项目，增加对新兴油气矿产资源国的战略性项目获取。重点立足亚欧油气区，谋划新建陆上油气进口管道，保持与俄罗斯合作的油气投资和贸易的合理水平，扩大自中东、中亚的能源进口，拓展中国能源装备和技术服务市场。

 

三是从国家层面加强海外资源综合保障能力。加强国家开发银行、进出口银行、出口信用保险公司、中国地质调查局、国际发展合作署等机构之间的合作和协同，结合双边关系发展和对外援助，形成通过融资、保险、信息支持中国能源矿产企业获取海外资源的合力。扩大自有油气运输船队规模，安排大型保险公司建立中国的船运保险和再保险市场，加强与重要港口的合作共建，实现保单互认，增强“国货国运国保”的能力。

 

四是强化油气合作与新能源和关键矿物合作协同推进。相关管理部门加强协调，引导新能源企业科学规划产能建设和海外布局，加强知识产权保护和国际标准申报，支持新能源和关键矿产龙头企业做大做强。鼓励油气企业与新能源、电力、矿产企业及相关工程技术服务和装备制造企业组队出海，增强风、光、氢等新能源工程建设服务能力，发挥中国多种能源一体化开发优势，争取大型综合性能源项目。

 

3.3  深度参与国际能源治理变革，构建全面包容、公平普惠的国际能源治理机制

 

中国的发展实践为广大发展中国家提供了现代化的新路径，为解决人类面临的共同问题给出了新方案，国际社会期待中国在国际秩序和能源治理变革中发挥更大的建设性作用。应坚持“共同安全、综合施策、合作共享、可持续发展”的原则，适时在国际场合提出“全球能源安全倡议”。主要内容包括：

 

1）加强能源投资合作，推进稳健可持续的能源发展。统筹兼顾能源生产国与消费国利益与比较优势，在保持合理的化石能源投资的同时，积极开展清洁能源合作，优化全球能源布局，共同维护能源市场稳定，建立互补、互助、互信、互利的能源合作伙伴关系。

 

2）加强能源科技合作，推进创新驱动的能源发展。推动能源技术创新和跨界技术合作，构建有利于前沿能源技术研发和应用的内外部环境，打破科技垄断和创新要素流动壁垒，协调技术标准制定，共享科技创新成果。

 

3）加强应对气候变化合作，推进绿色低碳的能源发展。探索建立绿色低碳能源国际合作基金，加大对发展中国家的技术转让和资金支持，促进新能源产品、技术和服务的全球化部署。

 

4）加强全球能源治理合作，推进公平普惠的能源发展。加强国际能源组织、智库及企业间的交流合作，搭建全球能源信息平台，广泛吸纳发展中国家加入多边对话协调机制，推动建立全面包容、公平普惠的全球能源治理体系。

 

作者：张鹏程1，王利宁1，张礼安2

 

1.中国石油集团经济技术研究院

 

2.中国石油集团发展计划部

 

 

本文原载《国际石油经济》期刊（2023-10），原题为《提升开放条件下中国能源安全的思考与建议》，仅代表作者观点，供诸读者参考。