市场主体是根据未来预期来作出经营决策的，影响企业预期的首要因素就是政策是否连贯、是否可预期。不确定的政策会增加企业不安全感，加剧观望情绪，挫伤投资热情。近期，我们赴全国11个省（直辖市）“一对一”访谈了112名民营企业家，发现政策不确定性加大是他们反映的主要议题之一。建议对此高度重视，进一步优化营商环境，强化政策确定性，增进透明度，稳定政策预期，激励民营企业心无旁骛谋发展。

 

政策不确定性开始引起企业家、学术界和媒体机构等多方面关注

 

政策不确定性主要指内外部政策环境的变动，这会影响到市场主体的经营决策和投资盈亏。从不同渠道来看，近年来，我国政策不确定性加大，开始受到多方关注。

 

从企业家调研来看，大部分民营企业家反映政策不确定性加大。112名受访民营企业家中，有不少人认为政策不确定性在加大，在投资决策上有变得更加保守、更加谨慎的倾向。若与2019年相比（即不考虑新冠疫情、俄乌冲突等外部冲击），企业家认为政策不确定性“基本没变”的占一半，反映“明显改善”的占三成，他们强调中央支持民营经济发展的总基调没有变、是一贯的，营商环境改善和政策扶持力度在加大，因而对未来发展充满信心；还有两成企业认为存在政策标准不透明、调整频度不可预期、执行尺度不一致，以及实施细则缺位等问题，由此也增加了企业经营决策的复杂性。

 

政策不确定性加大的典型表现及对企业的影响

 

受访企业家认为，当前政策波动大、缺乏连贯性主要集中在以下五大方面。一是城市规划调整，但配套政策不到位；二是技术标准更新过频和标准滞后共存；三是审批审查标准和时限缺乏可预期性；四是政策优惠落实不到位、打折扣；五是监管执法自由裁量权大。

 

综上所述，政策缺乏确定性让企业无所适从，为了规避政策风险，企业家转而暂时观望，持有现金、缩减投资、减少招聘。从国家统计局数据看，民间固定资产投资增速2019年以来总体呈下行态势，今年上半年同比下降0.2%；民间固定资产投资（不含农户）占全国固定资产投资（不含农户）的比重也显著下降，从2018年的57.2%降到今年上半年的52.8%。企业家说，投资信心受挫、决策变得更加保守是其中一条重要原因。

 

政策不确定性加大的原因是多方面的，需要全面分析、综合研判

 

企业之所以感知到近年来政策不确定性加大，是多种因素相互叠加、共同作用的结果。

 

一是国际经贸环境不确定性加大。当前，全球地缘政治格局深刻重塑，经济全球化遭遇逆流，“单边主义”“保护主义”明显抬头，大宗商品价格波动加大，经营不确定性进一步放大。特别是近年来新冠疫情在全球大流行、俄乌冲突延宕，全球产业链供应链安全稳定受到非经济因素冲击，叠加个别国家力图以“小院高墙”“拉小圈子”等举动搞“脱钩断链”，遏制我国科技进步和产业发展，产业安全成为关注热点，这些挑战是躲不开、绕不过的。我国强化了政策应对，民营企业身处其中，无论是对外出口产品，还是进口要素或零部件，或者为跨国企业做配套分工，必然会受到波及或影响。

 

二是政策制定和实施的法治化程度不足。营造可预期的政策环境，关键在于依法决策、依法行政。当前政策不确定性大的原因包括：在政策制定上，有些地方不结合当地实际情况，不尊重企业规律，对潜在影响考虑不周到，各部门间的政策信号不一致，有时竞相叠加，有时彼此相左，企业无所适从。在政策调整上，有的地方新领导上任后另起炉灶，难以“一张蓝图绘到底”，包括地方规划、产业政策、监管执法等都会变化；同时，与新技术新业态发展相关的举措，把握不够，时紧时松。在政策落实上，有些政策不设置必要的过渡期、衔接期，有些只考虑本部门利益，“重复监管”“以罚代管”，有些地方“上有政策，下有对策”，落实“梗阻”在纸上。

 

三是企业自身适应能力有限和政企沟通渠道不畅。过去一部分民营企业热衷于快速扩张、做大规模，为此甚至存在一些经营不规范的行为，如环保排放不达标、安全生产投入不够、信用意识不强等。当前推动高质量发展成为加快中国式现代化的首要任务，要实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，必然要使用各类政策工具来推动供给质量提升，企业也须高标准要求自己，但目前有些民营企业在这方面的主动适应能力还不够。同时，一些部门“不敢不愿也不想”同民营企业打交道；加之民营企业家参与涉企政策制定机制落实不到位，企业家难以了解政策走势。

 

四是部分媒体炒作误导舆论。民营企业获取政策信息，主要是通过官方网站、新闻媒体、自媒体等公开渠道来了解的。进入数字化时代，人们的阅读习惯是浅阅读、快阅读，有些门户网站、社交媒体为抓取眼球，赚取更多流量，对国家有关政策进行曲解，甚至扭曲事实，混淆视听，致使一些企业家内心忐忑，对未来政策走向存在疑虑，如民营企业政策是否要调整、又将如何调整等，这进一步放大了政策不确定性感知。

 

以增强政策确定性透明度提振民营企业信心

 

落实中央经济工作会议精神，支持民营经济和民营企业发展壮大，建议要立足于营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，尽最大可能压减政策不确定性，提振民营企业信心。

 

一是坚持问计于企，增强政策针对性、有效性。推动各级政府建立涉企政策时要征询企业或行业意见的制度性要求，畅通企业家建言献策渠道，做实政策出台前的合法性审核、公平竞争审查等刚性要求。深入开展调查研究，充分预判政策潜在波及范围、影响程度，统筹考虑配套解决方案，特别是涉及规划调整、技术标准更新、优惠政策改变时，要考虑补偿机制、过渡期、历史问题等，对因政策调整造成企业合法权益受损的，要依法予以补偿。对新技术新业务要引入“敏捷监管”理念，与业界及时商定标准，多运用可适时调整的部门规定。对政策实施后的新情况新问题，要及时评估、纠偏回应。

 

二是强化政策取向的一致性协同性。涉企重大政策牵一发而动全身，必须慎重行事。建议在积极应对外部风险挑战的同时，坚持系统观念，要求各地各部门对齐国家宏观政策基调，强化政策出台前的取向一致性评估，既要防范政策竞相叠加、同频共振、大起大落；又要防范政策互斥、信号模糊、不知所措。要把政策的力度、速度和社会承受度三者结合起来，例如通过试点探索、渐进式改革等方式，避免因潜在风险不明、举措不当引起的震荡，为政策稳步推进创造环境。特别是对新技术新业务，要规范各类审查如新技术新业务评估等，提高可预期性，形成激励创新合力。

 

三是将政策落实和监管执法纳入法治化轨道。要进一步推动各地各部门增强法治思维，及时公开和主动推送涉企政策，扩大知晓面。加快出台公平竞争审查条例，查处滥用行政权力不当干预市场竞争行为，从源头上保障各类所有制平等。坚持分类施策，政策实施要留出足够的适应期、缓冲期、调整期，降低企业抵触情绪。充分理解政策初衷和目的，查处“一刀切”“运动式”等做法，杜绝“有罪推定”“层层加码”等行为。对政策执行不到位或“选择性执行”等问题线索，要及时核实、依法解决。对项目审批进度、行政处罚等信息，要提高透明度。

 

四是畅通政企沟通渠道和优化舆论环境。构建亲清政商关系，落实“三个区分开来”，对于明确规定不予问责或免予问责、从轻或减轻问责等情形，要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重原则，完善容错纠错机制。引导企业主动适应新时代发展要求，走高质量发展道路。要切实落实“两个毫不动摇”，主动从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来。各级党政相关部门要加强与民营企业家的常态化沟通，加强权威声音解读，通过恳谈会、政企会商等渠道答疑解惑、办实事。聚焦网上破坏营商环境的典型问题、突出问题，开展专项整治，维护企业和企业家的合法权益。

 

作者：马源 单衍菲 国务院发展研究中心企业研究所