完善区域协同的生态环境治理体系

 

　　一是生态环境协同治理的立法与标准有待完善。当前，国家层面立法缺乏对区域生态环境治理的具体规定，如不同地方层级、部门以及不同主体在形成协同治理的合力问题上，法律上还有进一步完善的空间。从具体法律和条款来看，区域协同治理相关规定多属于原则性的规定，对于协同的机构安排、资金安排、人员配置和权限责任等核心问题未做具体要求。协同治理主要体现在框架协议和政策方案上，不具备法律效力。此外，由于资源禀赋、经济基础、区位优势各异，不同地区在环保执法标准、污染物排放标准、排污收费标准等方面都存在一定差异。

 

　　二是生态环境治理的协同机制有待健全。我国已经初步建立了区域大气污染联防联控机制，从宏观层面指导和监督生态环境协同治理的重点，包括信息共享机制、监测预警联合执法机制等。但尚未解决利益协同机制，尤其是地区间存在较大的发展不均衡性和利益差异，在协同治理过程中成本和收益也存在较大的不平衡。

 

　　三是多元主体参与环境治理的实效亟待提升。环境治理是一项长期、复杂的系统工程，关系到政府、企业、社会团体、个体公民等不同利益相关者，需要全社会多元主体的共同参与。当前区域环境治理主要采用自上而下的政府主导模式，公众和社会组织参与环境协同治理的广度和深度都不够，企业、社会团体和公众参与缺乏有效的组织方式和政策途径，使社会其他主体难以真正参与到环境协同治理的过程中。

 

　　区域环境治理现代化中的“四重关系”

 

　　一是把握好“顶层设计”和“地方探索”的关系，全要素规划区域环境治理。首先，强化生态环境协同治理机构建设。健全生态环境协同治理长效制度组织，落实政府间的协调联动机制，完成区域生态环境协同治理总体规划和顶层设计，确定区域环境协同治理的主要目标、评价标准、重要任务等，组织跨区域生态环境建设工程，增强区域生态环境协同治理成效。其次，优化区域生态环境协同治理模式。发挥生态环境协同治理的最大效益，创新和优化协同治理模式，加强生态环境联合立法、联合执法、联合检查，打造区域生态环境协同监管机制和信息共享机制，构建区域生态环境应急预警与响应体系，逐步实现生态环境监管责任一体化、信息公开与一体化。再次，统筹区域生态环境治理标准的对接工作，逐步统一区域环境治理标准体系。根据各地区产业发展特征、环境治理水平等现实条件统筹规划，循序渐进降低不同地区环境治理差异，积极推动区域环境标准体系建设，逐步制定区域统一的环境标准，实现区域环境标准协同推进。

 

　　二是把握好“政府监管”和“社会协同”的关系，构建多元主体参与的环境治理共同体。现代化的环境治理本质上需要多元主体的共建共治共享，建立包括“区域—省—城市—镇街”等多层次的环境治理联动协商模式。充分发挥市场、社会团体、公众等多元主体参与治理的作用，逐渐从政府主导的“单中心”治理模式转向政府、社会、企业、公众共同参与的“多中心”网络治理体系。此外，还需构建生态环境协同治理的市场激励机制，强化市场在环境治理中的作用，鼓励引导各类社会投资主体参与区域环境污染防治项目，科学合理分配多元主体的责任、成本和收益。加强完善区域环境信息和企业信息披露制度，实现区域生态环境的信息公开和信息共享。

 

　　三是把握好“风险防范”和“环境治理”的关系，建立全过程、多层次生态环境风险管控体系。加强区域生态环境风险常态化管理，是生态环境协同治理的重要内容，这就需要建立全过程、多层次生态环境风险防范体系。首先要秉持系统治理、复合治理的逻辑，建立健全区域“风险研判—风险预警—应急响应—效果反馈—优化调整”的全链条生态环境风险防控体系，从单一的环境风险应急响应转向全过程风险防范与管控，从多头分散管理转向统一协调综合化管控。其次要加强空间管控，开展区域生态隐患和环境风险调查评估，划定不同风险等级和高风险地区，实施生态环境风险管控。建立区域国土空间开发和保护格局，优化区域主体功能区的空间分布，根据区域、都市圈、城市、社区环境风险特征和环境治理能力，建立包括“区域—省—城市—镇街—社区”等不同空间和层级的生态环境联动协商模式和风险防控体系，进行分类分区、分层级管控，从而实现区域环境风险全方位管控。

 

　　四是把握好“有为政府”和“有效市场”的关系，创新区域环境治理利益补偿机制。有效的利益共享机制是生态环境治理取得长期成效的重要保障。建立健全区域生态环境利益协同机制，首先，构建多维长效的区域生态补偿机制，充分考虑区域经济发展水平、资源环境禀赋、治理能力等因素，创新生态补偿模式，实施政策补偿、资金补偿、技术补偿、产业扶持等补偿方式，由“输血型补偿”转向“造血型补偿”。其次，完善生态补偿的制度设计和区域均衡的财政转移支付制度，通过设立区域补偿专项资金等方式对受污染影响较大的地区进行利益补偿。建立跨区域排污权交易制度、财政税收等市场机制，有效配置区域环境污染排放，通过市场机制推动区域减排。最后，积极推动绿色金融发展，充分利用绿色金融工具，通过绿色保险、排放权融资、绿色投融资担保和绿色基金等绿色服务和产品，支持区域环境治理项目，实现区域投融资的绿色化。

 

　　作者：王会芝（天津社会科学院资源环境与生态研究所、天津市中国特色社会主义理论体系研究中心天津社会科学院基地）