产业政策的诞生、演进、转型、创新和发展受产业政策目标、政府职能转变、国际规则对接、时代发展变化、企业需求调整五个方面因素的影响。构建新发展格局背景下， 这五个方面的因素不断发生变化，并要求产业政策功能和定位进行适应性调整和升级。从政策目标看， 要求产业政策从支持产业规模扩张向由大到强、创新驱动转型；从政府职能转变看，要求产业政策从促进市场功能发挥向弥补市场不足转变；从国际规则对接看， 要求产业政策从推动产业发展向维护产业安全调整；从时代发展变化看，要求产业政策从支撑国际大循环向加快构建新发展格局提升；从企业需求调整看， 要求产业政策从“ 给资金”“ 给政策” 向“ 拓市场”“优环境”嬗变。

 

 

改革开放以来，我国产业发展主要采取加工组装和终端品制造模式嵌入全球产业链，促进了产业规模和制造水平的快速提升，成为举世瞩目的“世界工厂”。进入新时代，新技术、新业态、新模式、新产业将推动新一轮产业变革，科技创新成为驱动产业变革的核心要素，产业发展的主题也从规模扩张转变为由大到强、创新驱动，努力进入制造强国前列，实现智能化绿色化转型，让创新成为驱动产业发展的主要动力和引擎。

 

一方面，要促进创新型产业发展。大力发展航空航天、生物医药等高技术产业，加快培育新一代电子信息、高端装备、新能源、智能汽车、新材料、节能环保等战略性新兴产业，前瞻布局类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等未来产业，构建面向未来的现代产业体系，不断优化提升产业结构。

 

另一方面，要大力推动产业政策和创新政策协同发力。进一步强化知识产权保护，促进产学研密切合作，顺畅成果转化链条，为“天才之火浇上利益的燃油”，激发全社会创新创业动力，为创新型产业发展提供源源不断的科技支撑。持续加大前沿基础领域投入， 强化国家战略科技力量建设， 尽快突破关键核心技术，在前沿产业领域形成领先优势。针对生命科学、人工智能等前沿科技迅猛发展带来的伦理风险问题，加快推进科技伦理治理法律制度建设，完善科技伦理治理体制机制和相关标准，提高国家科技伦理风险研判与治理决策能力，明确科技伦理相关要求，引导科研机构和科技人员合规开展科技创新活动， 更好促进科技向善和科技创新型产业有序健康发展。

 

 

产业政策是政府经济治理的重要手段，是结构性政策的重要内容，是协调政府与市场关系的重要途径。从历史维度看，我国制定和实施产业政策是在计划经济向市场经济转轨过程中的重大理论创新和政策创新，产业政策是对传统计划模式的一种更市场化的替代， 对于促进市场功能发挥，释放经济活力，完善社会主义市场经济发挥了重要作用，是适应并促进当时生产力发展要求并能满足国家特定战略需求的。例如，《90年代国家产业政策纲要》在制定实施产业政策过程中，注重按照工业化和现代化进程的客观规律办事，密切结合我国国情和产业结构变化的特点，努力符合建立社会主义市场经济体制的要求，突出重点，集中力量解决关系国民经济全局的重大问题，从而推动了基础产业、支柱产业和高技术产业的快速发展，促进了产业结构优化升级、技术水平和竞争力的提高。

 

从现实要求看，在自然垄断、信息不对称、公共物品、研发创新、环境污染、资本无序扩张等诸多领域， 存在明显的市场失灵或者巨大的外部性，需要产业政策发挥作用来弥补市场失灵和市场不足。特别是在新发展格局下，需要重新认识政府与市场关系，破除政府与市场两分法。一方面， “政府”在变，政府也是市场的一部分，是中国特色社会主义市场经济的重要参与主体； 另一方面，“市场”也在变， 一些大的平台公司在数字经济的赋能下逐步拥有了部分“政府”的职能，能够为消费者提供出行、医疗等公共服务。

 

为此，笔者认为，需要发挥产业政策在协调政府市场关系中的作用，构建政府与市场双向互动、公私合作的共生共赢关系，加快形成“双螺旋相互促进”机制，通过产业政策完善产业基础设施、推动数据开放、强化人才培育、提供应用场景等，激发创新基因、企业活力和创业精神， 实现更高质量、更有效率、更为均衡的发展。

 

 

由于国际规则制定权在先发国家手里，因此后发国家制定产业政策时必须考虑与国际规则对接，才能在夹缝中求生存，获取进步的“梯子”和“门票”。21年前，我国为加入世界贸易组织（WTO），曾就市场准入、降低关税、取消非关税壁垒、产业政策和补贴、国有企业、发展中国家过渡期等议题与发达国家进行了多轮艰辛的磋商。为履行入世承诺，我国大量实施了改革开放的实质性举措，清理了2300多部法律法规和部门规章，使中国的市场准入条件更加透明和规范，营商环境得到相当程度的改善并日益国际化。

 

当前， 国际经济政治形势正在发生重大变化，绿色环保、知识产权、劳动保护、社会责任、数据安全等可持续和安全发展理念在全球范围广泛兴起， 全球产业链、供应链、价值链面临重构，以美国为主的发达国家正在试图通过主导一些大型区域贸易协定来强化在全球供应链中的主导优势，通过严格原产地规则等要求对我国加诸众多条件限制， 甚至将我国排除在新的贸易体系之外。产业政策在维护国家产业安全，提升发展主动权中的作用愈加凸显。在此背景下，我国产业政策需要更加注重绿色低碳、知识产权保护、劳动者权益保护和全球数据规则对接，更加注重构建以我为主的全球产业链、供应链、价值链，推动我国产业迈向中高端，提升参与和构筑全球供应链的主动权，实现更为稳健、更加安全、更可持续的发展。

 

 

在改革开放后相当长一段时期，我国通过参与国际大循环成为“世界工厂”，有力促进了经济快速发展。在这一背景下，我国产业政策的主要逻辑是服务“国际大循环”， 其主要做法是鼓励出口，对出口企业所得税进行减免并提供出口退税，把优质商品以具有竞争力的低廉价格出口国外。这虽然创造了举世瞩目的工业发展奇迹，但也带来资源消耗和污染留在国内、附加值低、分工锁定、贸易摩擦和争端增多、低水平恶性竞争等突出难题，受到发达国家与新兴经济体的“两头挤压”。

 

近年来， 经济全球化遭遇逆流，各国内顾倾向上升， 国际经济循环格局发生深度调整，必须加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局，就是要打破传统国际大循环模式的弊端和受制于人的尴尬地位，把人民群众美好生活需要作为发展的出发点和落脚点，充分挖掘内需潜力，打造强大国内市场，促进经济循环畅通无阻，实现高水平自立自强， 形成对全球要素资源的强大吸引力，改变生产函数组合方式，推动实现从融入参与发展模式向主动引领发展模式的跃迁。

 

因此， 产业政策的立足点要从鼓励出口、促进国际大循环调整为满足内需、促进科技自立自强和国内国际双循环相互促进。以人民美好生活需要作为出发点和落脚点，推动实现内外贸商品生产“同线同标同质”，努力把优质产品留在国内，满足国内市场消费升级需求。发挥产业政策在抗疫等应急物资生产和救援中的作用，提升应急救援和物资保障能力。依托强大国内市场， 加快实施产业基础再造工程， 培育“专精特新”中小企业和具有产业生态主导权的龙头企业，提升全球产业分工主导能力。根据“双碳”等国家发展战略需要，严格限制高耗能、高污染和资源性产品出口。加大优质产品进口，促进贸易基本平衡。实施重要初级产品进口储备战略，对于进口重要能源、农产品和关键矿产资源实行税收优惠、减免和补贴措施，等等。

 

 

长期以来，产业政策“选产业”“ 选企业”“ 选技术路线”“给资金”“给政策”等“选冠军”的做法在推动产业发展中发挥了重要作用。比如，“选产业”推动了特定产业的发展， 使我国多个行业规模体量跃居世界第一，200多种产品产量为世界第一。“选企业”有助于龙头企业做大做强，增强国有经济竞争力，同时避免恶性粗放竞争。“选技术”有助于推动成熟技术落地转化，加速从研发到生产的进程。但随着我国产业发展条件和环境的变化，这类指向性过于明显、倾斜性特征显著的政策支持方式越来越不适应时代发展要求。比如， “选产业”领域太多，分散了政府的有限资源，降低了政府资源的使用效率，使得地区间产业结构趋同，并导致某些鼓励发展产业的产能过剩。从追赶型经济体向引领型经济体转变，前沿领域技术路线的不确定性也增加了“选技术”失败的风险。“选企业”会抑制行业发展活力，降低企业从事技术创新的积极性。确立竞争政策基础性地位和“去补贴化”“全球最低税率”成为全球新的共识，要求“给政策”型的产业政策尽快转型。

 

因此，适应构建新发展格局的需要，产业政策需要从“选产业、选企业、选技术路线” 向“选有限产业+行业内企业普惠支持+营造良好产业生态” 转变。一方面，瘦身聚焦，缩小产业政策支持范围，仅对事关国家经济安全和对未来发展全局有重要影响的战略产业进行扶持。另一方面，要和高标准国际规则接轨，尽可能减少直至消除对特定主体的补贴、税收优惠、低价供地和行政干预，转而通过政府采购、消费补贴等市场化方式对行业内企业加大普惠支持力度，加大基础设施和公共服务体系建设， 优化政府服务，营造良好产业生态，通过自主创新和公平竞争培育出有竞争力的企业。产业政策的主要功能是为企业发展拓展国际国内市场空间，加强与国际规则的对接，营造公平竞争的优良发展环境。

 

作者： 盛朝迅 中国宏观经济研究院

 

本文刊于《中国发展观察》2022年第04期