来源：光明日报 作者：蔡之兵 

 

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，要形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。党的十八大以来，我国国土空间开发保护制度初步建立、高质量区域经济布局逐渐形成，构建国土空间保护新格局取得显著成绩，但也面临一些必须着力解决的突出问题，如耕地减少、资源开发强度大、空间布局和结构不合理等。加快推动国土空间开发保护新格局的形成，需要着力提高国土开发的质量、增强国土保护内生动力、确保国土开发与保护相互支撑。

 

 

　　过去几十年，国土空间的开发有力支撑了我国经济快速发展和社会进步。随着人均GDP超过1万美元，我国进入新的发展阶段并确立了高质量发展目标，这就要求进一步提高国土开发的质量。

 

　　提高国土开发的质量，推进国土修复是前提。一方面，尊重自然、顺应自然、保护自然，遵循自然生态系统发展规律，充分发挥大自然的自我修复能力。另一方面，坚持科学治理，围绕增强国土空间承载能力，系统梳理区域生态问题隐患，分区分类施策，不断加大重点区域生态修复力度，合理运用相关措施，推进国土整治和修复。

 

　　提高国土开发的质量，转变发展方式是保障。必须坚持人口资源环境相均衡的发展思路，加快构建绿色低碳发展方式。一方面，将绿色发展理念贯穿三大产业，加快农业绿色发展、推进工业绿色升级、提高服务业绿色发展水平、发展壮大绿色环保产业和构建绿色供应链；另一方面，以资源环境承载能力为基础，推动绿色发展对城乡经济体系的全面覆盖，鼓励各地根据自身自然禀赋、发展现状、功能定位等实际情况，科学制定发展战略，增强城乡空间承载能力。

 

　　提高国土开发的质量，必须提升城市化地区的发展效率。城镇是承载经济发展职能的主要空间类型，应把支持经济发展和集聚人口的政策进一步向城市化地区聚焦，稳步推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设以及黄河流域生态保护与高质量发展等重大区域战略，实现区域一体化和高质量发展目标，提升城市群发展的协同性。

 

 

　　《建议》提出要逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。后两者的功能定位决定了他们的发展模式和发展收益必然与城市化地区存在较大差异，需要通过科学合理的引导和激励机制激发这类地区保护国土空间的积极性。

 

　　从发展模式看，应对不同区域实施差异化的考核方式。区域发展考核制度是影响地方政府行为决策的重要因素。随着主体功能区框架的建立，不同主体功能区理应接受不同导向、不同内容、不同要求的考核。就城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局而言，应根据三大空间格局不同的功能定位、发展目标、自然禀赋，尽快构建新的发展考核制度体系，探索绿色GDP、生态系统生产总值（GEP）等新的考核指标，确立对同类型地区进行比较的考核机制。

 

　　从发展收益看，应积极探索生态产品价值实现机制。除了考核制度外，影响区域发展行为的关键因素是发展利益。相比于城市化地区，承担非经济功能的地区尤其是生态功能区往往面临正外部性难以得到合理补偿的困境，未来需通过生态产品价值实现机制来提高其发展收益。尽快建立全国统一的生态产品价值核算和评价体系，规范化生态产品价值核算过程，为此类地区获得合理的生态补偿提供科学依据。鼓励与引导生态功能区与农产品主产区依托自身禀赋，采取市场化发展思路、多样化发展模式和产业化发展路径，拓展生态与农业产品的产业链和价值链，提高生态与农业产品的附加值，不断提高自身发展收益。

 

 

　　保护是为了实现更高水平的开发、开发是为了实现更有能力的保护，构建国土空间开发保护新格局，必须立足整体系统思维，确保国土开发与国土保护相互关联、相互促进、相互支撑。

 

　　强化国土空间规划的引领性。国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的引领作用，是明确不同区域发展定位和功能属性的根本工具。党的十八大以来，为有效破解不同发展规划相互“打架”现象，党中央已明确要求建立“多规合一”的国土空间规划体系。针对促进开发国土与保护国土相互支撑的要求，“多规合一”的国土空间规划体系在理念上应坚持全国一盘棋的整体架构，在导向上应充分体现不同区域的不同利益诉求，在思路上应落实全域全要素管控制度。

 

　　强化国土用途管制的约束性。通过国土空间用途管制制度，可以保证不同类型国土空间能够按照功能定位制定发展战略。一方面，健全“指标+空间+清单”的用途管制制度，强化“三区”空间管理，建立生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界等控制线管制制度，明确各类空间的责任主体、管控措施等；另一方面，充分利用卫星遥感、人工智能、大数据等先进技术，加快建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，提升对国土空间的实时和长期监测能力。

 

　　强化利益补偿政策的融合性。实现开发型区域与保护型区域的融合发展，必须加快构建区际利益补偿机制。一方面，完善纵向生态保护补偿制度，中央和省级财政参照生态产品价值核算结果、生态保护红线面积等因素，完善重点生态功能区转移支付资金分配机制，提高保护型区域的收益水平。另一方面，建立横向生态保护补偿机制，鼓励生态产品供给地和受益地按照自愿协商原则，综合考虑生态产品价值核算结果、生态产品实物量及质量等因素，开展横向生态保护补偿。探索非货币补偿型的异地开发合作模式，鼓励生态产品供给地和受益地共建产业园区。

 

　　（作者：蔡之兵，系中央党校〔国家行政学院〕习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、经济学教研部副教授）