中国国内统一大市场建设的特殊问题与推进策略 ▍中国国内统一大市场建设的特殊问题与推进策略 在一个发展中的大国经济中，首先需要强调建设国内统一大市场有一些显著的特殊性： 第一，一个大国内部的统一市场的建设，不见得比国家间形成统一市场协议来得更容易。很多人拿欧盟共同体市场建设的历史来比较中国地区间市场一体化的特殊性。普遍认为，超大规模国家内部因为在货币制度、市场监管、税收征缴、社会治理等方面都遵循着统一的法律制度，所以统一市场建设的障碍，通常要比国际市场小得多，尤其是中央集权的国家，更具有这种举国体制的优势。现实是，经济一体化程度较高的欧盟，虽然货币政策只有一个，是高度统一的，但是其财政政策却由各国自己行使，因各有各的利益诉求，故欧盟经济政策至今仍然处于严重的分离状态。从实践看，即使在统一的法律制度、相似的文化背景下实施了统一的财政货币政策，大国内部统一市场的建设，也面临各地方政府相对独立的利益诉求而难以协调、市场一体化难以真正实现的困境。不仅市场经济高度发达的国家在这方面有各种各样的问题，从计划体制走出来的中国更是如此，如长三角地区一体化发展问题，已经讲了几十年，各种省际协调机制也建设了，国家战略也开始推动了，但是实质性的效果，事实上还需要进一步评估。 第二，中央的集中统一领导与建设并形成国内统一大市场之间，并不存在什么根本的矛盾。有些人认为，统一大市场是独立、分散、自主、横向协调的体制机制，这与以纵向协调为基本特点的中央对全国经济工作的集中统一领导是有冲突的，因此纵向治理特征明显的大国经济，很难顺利地建设并形成国内统一大市场。其实，有效的纵向治理，恰恰是社会主义市场经济体制的特点和优势所在。坚持党中央权威和集中统一领导，可以为形成国内统一大市场创造政治条件和保障体系，可以在这个统一市场的基础上更好地实现宏观间接调控，在市场运行中更好地发挥政府作用。当然，如果纵向的治理是以直接对市场的替代和排斥而存在的，那么可能就不需要统一大市场来协调。因此，这二者之间不是替代关系和独立关系，而是互补关系和依赖关系。 第三，现阶段中国生产力结构的特征，决定了中国必须在多阶段一体化发展中，同时培育和建设各要素市场，不能顾此失彼。农业文明时代土地、劳动力是最重要的生产要素；工业化时代，资本和技术是最重要的要素；后工业化时代，知识、人才、企业家才能、管理等要素地位突出。如今进入了数字经济时代，数据资源是生产力的重要来源，是基础性战略性资源。这些决定了在不同的发展阶段，发展要素市场的重点不同。但是作为发展中的大国，中国生产力结构呈现出多阶段一体化发展的结构特征，农村工业化、后工业化社会、经济服务化、网络信息化等数个发展阶段同时交织混合在一起，各要素市场发育并不均衡。因此，必须强调生产要素市场门类的均衡发展，否则就会使某类要素市场与某个发展阶段不匹配、不协调，从而拖累经济发展阶段的转换。在新发展阶段，为了实现赶超现代化国家的战略目标，可以把某几个发展阶段压缩在一个时间空间中一体化推进，如可以积极有效地利用网络经济和数据资源改造农业和传统产业，加速形成新发展格局，实现高质量发展。 第四，形成国内统一大市场的关键，现阶段可能并不在于急于要去掉地方政府的经济职能，而在于改革地方政府的目标函数、动力结构和行为方式，改变地方政府主导型产业政策的实施方法。中国在过去的增长赶超时期，通过分权改革把地方政府塑造成了一个“准市场主体”。这是中国经济运行中存在“行政区经济”现象的主要原因。“行政区经济”对国内统一大市场建设的弊端如何克服？目前并无来自实践的答案。过去认为，把地方政府的发展功能逐步改造为纯公共服务功能，是可以选择的重要出路之一。但如上所述，这种思路并没有很好解决转轨发展中国家发展动力如何持续的问题。如果在新发展阶段中，仍然需要依靠地区间竞争来解决中国现代化的质量和效率赶超问题，那么地方政府的“准市场主体”地位和职能就无法替代。其实，当前影响国内统一大市场建设的主要障碍，并不完全在于地方政府具有较多的经济职能，而是其目标函数、动力结构和行为方式都是对应过去发展阶段下的速度型赶超战略，具体来说在于其主导的产业政策的行使方式，以及把其作为地区市场分割的工具的做法。 根据以上对国内统一市场建设的特殊问题的分析，本文在以下几方面提出加快推进国内统一大市场建设的策略建议： 1. 经济发展阶段与政府转型 新发展阶段的政府转型，要以改变地方政府目标函数、动力结构和行为方式为主。具体来讲，一是要改变地方政府官员政绩的目标函数结构，在现有的对地方政府的考核评价体系中，不断增加偏重于经济发展的质量、效率的内涵，从而规范其行为取向，把追求高质量发展作为行为准则。二是要把激励搞对，推进财税体制的纵向改革，着力解决各级政府事权与财权不对称的问题。构建横向财政协调机制和区际利益补偿机制，实现财政资金在地方政府间的再分配，降低地区间为争取流动性税基而进行的无序竞争，从而弱化地方政府的策略性分工行为。三是要根据地方政府行为妨碍统一市场建设的具体表现和后果，制定地方政府直接干预市场行为的负面清单，给地方政府行为定底线和高压线。 中国地区间经济发展不同步，东部沿海地区总体进入高质量发展阶段，中西部部分地区仍然处于追赶阶段，短期内要从全国范围实现统一大市场有着不小的难度。因此，推进全国统一大市场建设，需要分层推进。首先是省内全域一体化；再通过省际间的相互开放竞争，形成区域统一大市场；最后通过全国各主要区域的开放，逐步形成全国统一大市场。此外，推进全国统一大市场，还需要按照要素的公共性分类对待，先易后难。 2. 产业政策转型与竞争机制 在建设国内统一大市场的进程中，过去那种“增长主义”导向的地方产业政策，应该让位于追求增长效率和创新发展的功能性产业政策。例如，借力“链长制”培育“链主”企业和各类“隐形冠军”，扭转地方政府实施产业政策的内涵和方式，把努力转向解决产业关键要素供求协调、创新突破、“卡脖子”问题解决等产业发展外部性上来。再如，为加速新发展格局的形成，地方政府主导性产业应该致力于建设开放的国内价值链，实现国内地区间发展协调以及与全球价值链的对接。另外，考虑到当今全球产业链纵向缩短、横向集聚和供应链多元化的重组趋势，未来全球产业的竞争，将由过去发展中国家供应商竞争跨国公司订单的方式，逐步转向产业链之间、产业集群之间以及全球产业链集群之间的竞争，因此，地方政府主导型产业政策应该致力于培育和建设全球产业链集群。 欧盟的实践表明，市场竞争规则的统一是市场一体化发展的关键，有利于在区域市场范围内协调各个地方政府的干预行为，营造公平竞争的市场环境。企业是产业竞争政策实施和产业组织创新的主体，应加快国有企业改革和企业制度及组织创新步伐，放弃政府对市场的事前控制行为，以竞争性垄断代替行政性垄断，为企业展开公平竞争提供均等机会。进一步完善公平竞争审查制度，尝试引入竞争支付报偿机制，通过正向评价和激励，促使行政机构促进竞争的动机更加强烈。进一步形成以产业链为纽带的区域产业协调机制，发挥区域主导产业链的前向推动和后向拉动效应，不断拉伸延长产业链，提升资源利用率，形成主导产业与关联产业之间合理分工协作的关系。 3. 央地关系与法制化 如何处理好央地关系，是构建全国统一大市场需要面对的核心难题。中央高度集权严重抑制地方治理的自主性与创造性，走向僵化的“大一统”和“全国一刀切”，但是没有中央的集中统领和主导，就会出现地方主义过度膨胀，形成地方治理碎片化的局面。 长期以来，中国央地关系的调整主要是通过政策手段而非法律手段来实现，导致央地之间、地方上下级政府间的博弈无序化。为此，应当实现央地关系的法治化和制度化，构建中央集权和地方分权的制衡机制。首先，在条件成熟的情况下，在法律制度层面确立央地关系调整的权责对等、公平效率、权力划分的“溢出范围”等标准和措施。其次，对现有法律进行必要的修补和完善，将与央地关系相关的法律法规内容进行必要的清理、统一和整合。最后，考虑设立中央与地方关系仲裁委员会、中央与地方关系司法委员会，构建“仲裁（调解）、司法（裁决）”的双重纠纷解决体制。 4. 横向一体化与跨地区并购 企业的兼并和收购强化了区域市场一体化的微观基础。市场一体化的最终目标和标准，应该是生产要素价格的均等化或自由流动。实现这一目标，仅靠体制改革实现市场机制的自发过程是有一定的难度和周期性的，还必须有超越市场机制的组织，这种组织在微观上看就是企业。某种程度上，可以把是否形成一种统一的“跨地区公司”，看成能否真正实现地区一体化的重要标志。从广泛意义上看，“跨地区公司”在国内其他省份建立公司具有和区际贸易与要素流动相同的效应，这也是一种区域市场一体化的行为。因为企业跨地区的兼并收购不仅表现在资本、劳动力、科技资源及无形资产的移动和扩散，促进一体化地区内资源配置效率的改善，扩大市场范围，而且容易形成足以左右市场尤其是国际市场的超级企业。 地方政府层面，应降低对企业跨地区并购的准入门槛，积极鼓励和欢迎外地企业通过并购进入到本地区。同时，将竞争重点放在基础设施建设、社会公共产品和服务等环境“硬实力”方面，为企业跨地区并购的开展塑造良好的外部生存环境。坚持对国有经济和民营经济一视同仁、对大中小企业平等对待，不干预地方国有企业内部具体的投资决策，充分激发民营企业跨地区并购的积极性和开拓性。企业层面，理性使用企业的政治关联，加强企业与政府之间的有效沟通，降低跨地区并购中的政策风险、政府限制等障碍因素的不利影响。综合考量被并购企业资源的异质性，充分发挥本地区和目标地区的资源互补优势，提高并购绩效水平，实现规模效应。 5. 区域合作与制度整合 推进区域经济一体化发展，是习近平总书记长期坚持的治国理政的基本主张和战略措施。新时代中国区域协调发展战略不仅强调东中西部以及西北地区经济带间的协调发展，更加注重城市群内部的协同和一体化发展；不仅追求地区间经济发展差距的缩小，也追求在建立区域战略统筹机制、健全市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制、完善基本公共服务均等化机制、创新区域政策调控机制以及健全区域发展保障机制等方面取得新进展。 打破现有体制机制障碍，加快制度创新，积极探索制度化的区域合作机制，构建地方政府间的利益协调和平衡的制度框架。一是废除已经存在的限制地区间要素自由流动的政策及规定，从根本上破除传统的行政垄断型资源配置的束缚，同时建立一系列由地方政府之间共同执行的政府行为准则和市场游戏规则，加强地区间联系，促成区域合作，实现优势互补。二是建立和完善包括决策、执行、监督、仲裁等功能的跨区域协调机构，实现多层次协调互动。重点打造地区经济协作和技术、人才合作的多平台的政府合作载体，为正确处理地区间的竞争关系，建立完善统一的市场体系等创造条件。三是进一步完善区域综合政策体系，保证各层次、各类别政策间的统一性与协调性以及政策实施过程中的权威性、有效性。在分层次、分类别推出各地区相关产业发展政策、人才引进政策、财政与金融支持政策等基础上，科学合理地划分各层次、各类别政策的空间尺度，避免出现因尺度过大导致的政策普惠性偏差或因尺度过小造成的政策碎片化问题。四是推动建立区域一体化战略的实施、监督、评价和考核体系，在一体化意义上实现可操作。如将完成统一规划布局情况、一体化基础设施与平台建设情况、人才流动与引进情况、创新要素开放共享情况等指标，纳入当前政府的行动、激励和考评体系，真正从施政层面促进区域高质量一体化发展。 本文原载《中国工业经济》2021年第8期，原题为《从分割走向整合：推进国内统一大市场建设的阻力与对策》。文章仅代表作者观点，供诸君参考。