国内市场分割的深层次原因分析 ▍国内市场分割的深层次原因 从中国构建统一市场的实践看，造成国内市场分割的深层次原因，既有利益驱动的制度安排方面的原因，也有更深层次的国家战略方面的原因。 1.“为增长而竞争”的激励机制 如图3所示，1978年以来，除个别年份，中国的经济增长速度显著高于各类国家的年增长率。中国经济高速发展的背后，与中国地方政府承担“企业化政府”的角色密不可分。因此，理解“中国经济高速增长之谜”的关键，在于剖析地方政府发展经济的动力机制，在于理解地方政府官员的动力机制。 中国地方政府官员的升迁考核标准以经济绩效为主。特别是将地方干部的政绩与所辖地区的经济发展成就进行直接挂钩，主要从上了多少项目、交了多少税、经济增长速度多少等指标来进行量化和比较。在这种基于“标尺竞争”原理而设计的“锦标赛”式的晋升模式下，地方政府官员为了提升执政期内工作业绩和个人职业回报的需求，承担了促进当地经济增长的重大责任和巨大压力，这强化了地方市场分割的动机和行为。为了谋求更大的晋升空间或者避免被降级，本着有利于本地经济发展、实现社会就业等目标，官员们有强烈的动机去采取干预企业的投融资活动和日常经营活动等市场分割行为，进而妨碍商品和生产要素的自由流动。 图3 1978—2019年中国与各类国家的年增长率 资料来源：根据世界银行统计数据计算。 2. 区域倾斜政策和不规范的优惠政策 新中国成立70年，中国区域经济发展战略经历了由注重均衡发展到不平衡发展，再到协调发展的两次转变。例如，在对外开放方面，为了抓住机遇，按照从沿海到内陆的顺序，先后建立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区，开放了14个沿海城市和一大批内陆省会城市。这种效率优先的由沿海地区先行先试的思路，为全国范围内实行全面的经济体制改革奠定了基础，但由此造成地区间经济差距扩大也是不争的事实。如图4所示，按照人口加权调整后的GDP计算，东部地区占全国经济的比重最大，始终维持在50%以上，而中西部地区幅员辽阔但其占全国经济的比重却很小，不及东部地区。 地区间经济发展所处阶段不一，地区差距明显，从全国看，难以为地区间的政府合作提供公平竞争的基础。此外，通过在财政、税收、金融、贸易、引进外资、人事制度等方面实施不同的优惠政策，形成各种区域性的政策洼地，获得政策上的先发优势。但是，与其他无政策优惠或缺少政策优惠的地区相比，区际之间的制度安排的差异，事实上就是区域的政策歧视，客观上导致了许多隐形的“市场分割”，为寻租提供了肥沃的“土壤”。 图4 1978—2019年东中西部地区按人口加权的GDP占比 资料来源：根据国家统计局统计数据计算。 3. 财政分权体制下的地方互动策略 20世纪80年代以来，以简政放权为核心的分权改革，有效激发了地方政府的活力。但是这种分权式改革主要是在政府内部进行的，不是与企业进行市场化的经济性分权，因而并没有完全跳出把生产要素及企业禁锢于条块分割的行政隶属关系之中的传统制度格局，这就为地方政府分割国内市场埋下了制度隐患。 中国的分权式改革，因中央与地方在事权、财权、调控权等方面的动态匹配不够完善，使地方政府的财政收支格局出现严重窘境，这是后来“土地财政”现象和地方政府企业化运作现象出现并持续的重要成因。如图5所示，以地方财政收支比（地方财政支出/地方财政收入）看，这一指标相对较高，说明地方政府财政拮据，分税制改革并不彻底，支出端的改革滞后于收入端改革。在此情形下，为了保护税基和增加本级财政收入，地方政府利用行政权力来干预甚至直接控制当地的经济活动，倾向于多办“自己的企业”，多搞那些投资少、见效快、预期价高利大产品的项目，搞低水平重复建设，“以邻为壑”现象愈演愈烈，成为地方市场分割的催化剂。 图5 1994—2019年中国地方政府财政收支比 资料来源：根据国家统计局统计数据计算。 4. 小国贸易条件下的对外贸易偏好 改革开放初期，通过“三来一补”（来料加工、来件装配、来样加工、补偿贸易）以及其他形式的对外合作，中国形成了市场和资源“两头在外，大进大出”的“世界工厂”发展模式。随着经济全球化的深入发展，中国的对外贸易越来越呈现出大国规模和“小国贸易条件”的特征。其中，一个重要的原因在于，中国的对外贸易发展很大程度上不是国内市场自然扩张的延伸，而是地区间市场分割导致国内贸易严重滞后的产物。改革开放以来，中国出口额以年均18%的速度迅猛增长，而省际贸易额的年均增长率仅为4.8%。中国区域性的市场分割，意味着无法实现理论上的要素价格均等化的国内资源配置效率，从而使得国际资源配置过程缺乏国内资源配置最优化的支持，致使各区域更多将注意力转向对外贸易，不同程度地形成了“对外贸易偏好”，替代国内贸易，从而加深国内市场的分割程度。 5. 政府间合作机制的虚化 针对严重的市场分割问题，地方政府也通过一些合作尝试突破“行政区经济”的藩篱。例如，长三角区域一体化历经三十多年的努力于2018年才上升为国家战略，这一期间经历了上海经济协作区、长江三角洲经济协调会、长三角地区主要领导座谈会、长三角区域合作办公室、长三角一体化合作示范区等，地区间合作机制不断升级。 地方政府的合作共识，是消除国内市场分割的前提，而制度层面的整合，则是消除国内市场分割的关键。但是目前这种合作机制大多比较“虚”，主要体现为：一是缺少一个超脱于地方利益的、跨区域、法律化的统一有效的多元协调机制，难以达成全方位、多层次和有效益的全面合作；二是缺乏成本共担、利益共享的机制，局部利益与整体目标难以深度融合，无法形成各地区主动突破行政壁垒的内在驱动力；三是在跨地区的经济纠纷判决与执行上，往往存在司法上的“主客场”，为地方保护主义存在提供了“法律”基础。 综上所述，在转轨经济中能够阻碍国内统一市场建设的因素或力量，主要来自纵向与横向的政府治理机制。因为，只有政府才天然地拥有强大的超经济强制力，才可以长期大幅度地扭曲和严重地分割市场，而其他主体是不可能具备这种力量的，如企业的市场势力虽然也是阻碍市场一体化的因素，但其往往是暂时的，在严厉的反垄断法制约下，政府破除这种垄断力量相对比较容易。 然而，政府作为改革开放的发动者和推动者，为什么会在经济转轨中妨碍统一市场的形成？一种解释是，政府也是一个利益主体，追求经济利益是其具有经济职能后的必然现象，同时市场取向的改革是政府的自觉变革，当市场取向的改革涉及官员的利益时，就会自觉或不自觉地阻止这一进程。这种说法有一定的道理。很多人据此认为，中国的市场化转轨，必须分拆政府的经济职能，把它们逐步交给市场主体，让政府专司非盈利性的社会公共职能。这样，政府就没有阻碍和分割市场的动机和动力。对此，本文认为：首先，政府具有经济职能，并不意味着它一定会产生具有分割市场的现实行为，这主要取决于对地方政府的激励约束机制的设计。如果激励机制是鼓励其从分割市场的行为中受益，同时对这种行为又缺少约束机制，那么地方政府官员理性的反应当然是分割市场的行为，反之则又可能完全不同。其次，反对地方政府分割市场的行为，不能把通过地方政府间的竞争来实现有效率增长的动力机制给丢弃了。从过去几十年的经验看，如果中国学习和照搬西方发达国家的发展模式，完全忽视地方政府在经济发展中的作用，那么就不可能有当代中国经济成长的成就。中国目前进入了发展新阶段，在赶超西方发达国家、实现基本现代化的伟大征程中，还要充分发挥政府与企业各自的不同的作用，发挥中央和地方的两个积极性。如果过早地把地方政府这台马力十足的增长发动机拆除，其结果无疑是自废武功。 目标决定战略，战略决定体制。由于中国把经济转轨与经济赶超压缩在同一个时空中进行，所以中国经济体制的格局在某种程度要服从于增长追赶战略，需要更加注意发挥政府“有形的手”的能动作用。这自然会对统一市场的形成产生一定的阻力作用。首先，赶超型的增长战略要集中有限的资源投入重点部门，实施非均衡战略去突出主导部门的带动作用。这种纵向决策必然要通过“条条”和“块块”系统去实施，因而天然地与市场横向决策方式相对立，必然会从纵向上产生割裂统一的市场的效应。其次，赶超型的增长战略往往担心市场驱动型增长的速度太慢，经常会认为与其让市场自我调节，不如让有形的手直接出击效果更好，因此这种情形下的政府就会在一定程度上替代企业进行市场决策，也会把较多的资源投放于有利于经济增长的领域，而把较少的资源投放在维护市场公平竞争的环境上。此外，赶超型的增长战略往往在资源约束条件下，对地区、产业和企业进行差别对待，试图通过优先发展某类地区和产业，带动其他地区和产业的发展。在这种协调方式下，出现按所有制性质、按企业规模等标准管理企业、按地区倾斜方式管理经济等现象就是必然的，结果可能会造成企业间、地区间的不公平，从而市场竞争可能演变成争夺政策优惠的竞争。在经济活动相对简单的领域，赶超型政府的决策结构确实可以迅速发挥较大的作用。 随着新发展阶段的到来，为了在新发展理念下尽快形成新发展格局，需要对政府的目标和行为方式做出一系列既有利于统一市场形成、又能够更好地发挥政府作用的调整。从全面实现小康社会转向启动实现现代化战略阶段，一方面，赶超战略目标要继续实施，但是赶超的内涵发生了本质的变化，速度型赶超要逐步让位于效率型和质量型赶超；另一方面，随着社会经济活动越来越复杂，统一市场构建已经成为实现经济协调的主要资源、手段和工具，完全有必要也有可能使宏观决策机制转向利用市场进行总量、间接决策为主，让全国统一市场承担起对复杂经济运行的调节任务，以提高经济运行的质量。从动力结构上看，新时代由社会基本矛盾决定的人民对美好生活的向往和追求，将成为党和政府的基本动机和动力，那么这种动力变革决定的效率变革和质量变革的趋势，将弱化政府直接干预市场的决策动机，弱化政府分割市场的动力，更多地利用一体化的统一市场追求高质量发展。从协调结构上看，在以竞争政策为基础的宏观协调方式下，总的趋势是无论属于什么行业、处于什么地区、是哪类性质的企业，只要是“中国企业”，所有的企业将分享同样的经济政策，处于同一种竞争环境。毫无疑问，在这种宏观经济管理协调方式下，竞争的绩效将主要取决于企业效率，取决于由技术能力、管理能力和市场能力决定的企业能力。这是解决经济运行中长期存在的“重大结构性失衡”问题的关键。