构建新发展格局的“双协同”政策体系

 

　　构建新发展格局是中国进入新发展阶段、以新发展理念为指导的新的现代化战略选择，这个新的现代化战略的基本内涵是以高水平的自立自强和科技自主创新来实现经济循环的畅通无阻。围绕构建新发展格局这个基本内涵，相应的政策体系也需要不断创新完善。一方面，围绕着畅通经济循环中国经济治理与宏观调控体系需要沿着需求侧管理与供给侧结构性改革这条主线有效协同的方向不断完善，中国经济政策需要形成加强需求侧管理政策与深化供给侧结构性改革政策的有效组合体系。另一方面，围绕着提高自主科技创新能力需要建立以竞争政策为基础的产业政策与竞争政策有效协同的技术创新政策体系。总之，在坚持供给侧结构性改革为主线、国内经济大循环为主体、市场在资源配置中起决定性作用的原则下，构建新发展格局需要加快形成一种供给与需求动态平衡、改革与管理有效协同、国内循环与国际循环相互促进、竞争政策与产业政策有效配合的政策体系和运行机制（如图2所示）。

 

 

　（一）需求侧管理与供给侧改革的有效协同的宏观调控体系

 

　　在构建新发展格局下的加强需求侧管理与深化供给侧结构性改革的有效协同，无论是从经济治理实践，还是从经济学理论发展，都具有十分重要的创新意义。从经济治理实践角度看，作为一个转型的市场经济体制国家，中国一直协调改革、管理与发展的关系，平衡供给和需求的矛盾。在1992年中国明确提出建设社会主义市场经济体制后，以需求管理为重点的宏观调控体系逐步建立。尤其是进入21世纪以后，总体上中国宏观政策导向和工具主要是以需求管理为主，财政政策与货币政策协同调使得投资和出口成为扩大内需的主要拉动因素。2015年中央基于对中国经济进入新常态的判断提出供给侧结构性改革，中国经济增长动力开始转向更多依赖改善供给的技术进步和创新驱动的长期视角，中国经济政策导向被概括表述为“三去一降一补”、“破、降、立”和“巩固、增强、提升、畅通”等阶段性方针，供给侧结构性改革成为经济工作的主线。而新发展格局则要求在坚持供给侧改革的主线下协同强化需求侧管理，以培育完整内需体系和建设强大国内市场，从而实现更高质量、更有效率、更为公平、更可持续、更加安全的经济发展。这在宏观政策导向上需要在深化供给侧结构性改革中充分考虑到短期扩大需求总量的要求，而加强需求侧管理时还必须着眼于长期供给侧结构性矛盾的化解。这不仅是宏观经济调控的新方向，也意味着对宏观经济理论的创新和发展。从宏观经济理论上看，这是一个供给侧结构性改革理论兼容了需求管理论内涵、突破供给学派理论长期视角和凯恩斯主义短期视角的综合理论框架，这个综合框架有内在机制的协同，也是一个系统性理论框架，这也正是“十四五”规划《纲要》提出的坚持系统观念原则的内在要求。当然这种理论和实践的重大创新并非一蹴而就，需要从需求侧和供给侧两端发力，不断探索有效协同的政策体系和内在机制。

 

　　从需求侧看，需求侧管理要与供给侧结构性改革有效协同，需要在以下三方面持续加强（黄群慧，陈创练，2021）。一是需求侧管理要紧扣经济结构性问题做到更加精准有效。当前经济中结构性问题是多方面的，既有高端消费需求旺盛与高端服务和产品供给不足之类的需求与供给之间错配，也有对国外关键核心技术过于依赖的内需和外需结构失衡，还有投资和消费内部结构不协调，例如投资增长仍主要来自房地产投资和基础设施投资，高新技术产业、教育和卫生投入虽然增速较高但占比偏低。新发展格局下加强需求侧管理，绝不是大规模需求刺激、简单进行总量管理，其真正的要义是紧扣上述结构性问题，有效发挥需求对供给的牵引作用，因题施策，做到更加精准有效。例如，在投资方面，并不是说强调供给侧结构性改革、实现经济增长从投资驱动导向转向消费驱动导向就不再注重投资，而是要看如何投资。新发展格局下，要扩大内需应该更加注重“补短板”和“促升级”的有效投资，所谓“补短型”投资针对发展中不平衡的领域进行的投资，这类投资有助于提高国民经济运行的协调性、疏通国民经济循环的堵点，从而畅通经济循环扩大经济流量，主要包括基础设施、民生事业、区域协调、生态保护等领域；所谓“升级型”投资针对未来经济现代化发展方向进行促进经济高级化现代化的投资，旨在从国民经济循环角度提供经济循环的新动能，培育经济新增长点，从而增强经济循环动能、提高经济循环水平，重点方向包括新型基础设施建设投资和制造业高质量发展投资等。也就是说，需求侧管理应该要主动触及深层次的结构性问题，在深度和力度上与供给侧结构性改革保持协调。

 

　　二是需求侧管理要围绕培育完整内需体系做到更加积极有为。构建新发展格局、畅通国内经济大循环需要加快培育包括现代市场体系、现代产业体系、收入分配体系和新型消费体系等在内的完整内需体系，进一步释放内需潜力。而加快培育完整内需体系，除了要求深化供给侧结构性改革外，还要求需求侧管理政策体系的配套支持。具体而言，财政政策和货币政策不仅要围绕经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡四大目标综合施策，还应该充分体现统一开放、竞争有序的现代市场体系建设的要求，积极促进创新引领、协同发展的现代产业体系发展。尤其是，要坚持就业优先的政策导向，收入分配政策要以切实提高居民收入水平、建立和完善体现效率促进公平的收入分配体系为基本要求，正确处理国家、企业和个人之间的关系，保证居民可支配收入增速与经济增长速度同步。另外，需求侧管理政策要在挖掘国内消费潜力、加快消费转型升级、塑造新型消费体系方面发挥积极作用，要积极促进新型城镇化进程，合理增加公共消费，依托公共消费带动居民消费增长，加快新型消费基础设施建设投资，大力促进消费数字化转型。

 

　　三是需求侧管理要扭住扩大内需战略做到保持中性适度。需求侧管理必须要紧紧扭住扩大内需这个战略基点，当前内需已经成为拉动中国经济增长的绝对主力，其中最终消费对GDP增长的贡献率达到六成以上，然而从中长期走势看，投资需求和消费需求均呈现下调趋势。建设超大规模国内市场、形成旺盛内需已经不仅仅是短期的政策目标，而是一个长期的要求，是一个可持续的历史过程。这不仅仅要通过深化供给侧结构性改革来解决长期的供给结构性问题，同时，促进消费升级、完善投资结构也要加强需求侧管理，通过需求升级牵引供应链和产业链创新发展。要提高需求侧管理与供给侧改革的有效协同，需求侧管理必须兼顾长期的制度性改革任务以适应供给侧结构性改革的长期性要求，兼顾结构性问题和周期性问题并有针对性地解决。财政政策应该更多地用于解决结构性问题，而货币政策应该更多地解决周期性问题。为了同时满足长期、多目标的要求，需求侧管理就不可短期过于激进，要比以往更加中性和适度，运用当期政策解决迫切性的问题、保持经济运行总体稳定的同时，要前瞻性地考虑到对中长期的影响。需求侧管理必须要把握政策力度，与供给侧结构性改革的力度和节奏紧密结合起来。

 

　　从供给侧看，供给侧结构性改革要与需求侧管理有效协同，需要从两方面入手深入实施。一方面，供给侧改革要围绕畅通国内大循环实现供给和需求的高水平动态平衡。在2018年中央经济工作会议提出“巩固、增强、提升、畅通”要求中，畅通国民经济循环，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环，就是供给侧结构性改革的重要要求之一。新发展格局下，供给侧结构性改革应该更加以畅通国内经济大循环为目标，针对生产、分配、流通、消费的各环节的卡点、堵点，破除制约经济循环的制度障碍，推动生产要素循环流转和各环节有机衔接，加快培育统一开放、竞争有序的市场体系，激发供给体系提高供给质量更好地满足市场需求转型升级和灵活多样之变化，提升供给体系对需求的适配性。尤其是通过供给侧结构性改革，积极推进制造强国建设，不断提升产业基础高级化和产业链现代化水平，促进先进制造业和现代服务业深度融合，促进数字技术与实体经济深度融合，培育先导性和支柱性产业，推动战略性新兴产业融合化、集群化、生态化发展，强化基础设施支撑引领作用，提升服务业效率和服务质量，从而形成实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系，实现以供给体系质量提升引领和创造新需求，最终形成形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

 

　　另一方面，供给侧改革要围绕国内国际双循环相互促进实现内需与外需的高水平协调发展。一般而言，需求侧管理的国际经济政策的基本目标是实现国际收支平衡，这进一步要求实现内需与外需、进口与出口、吸引外资与对外投资等各方面的协调发展。改革开放以来尤其是在加入世贸组织以后，中国积极加入全球价值链分工，形成了依靠国际大循环的、出口导向工业化战略，中国经济实现了快速发展和赶超。但近年来，关键核心技术缺失、产业基础薄弱、产业链现代化水平低、国内市场需求得不到有效满足等问题日益突出，严重制约中国经济可持续增长和经济安全。构建新发展格局要求以国内大循环为主体的基础上国内国际双循环相互促进，这意味着我国需要通过深化供给侧结构性改革协同推进强大国内市场和贸易强国建设，改变激励出口的政策导向，吸引全球资源要素，塑造我国参与市场竞争新优势，实现新的内需和外需的高水平协调发展。尤其是，要通过深化供给侧结构性改革，完善国家创新体系和创新生态，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，提高我国创新能力，打破关键核心技术大多依赖国外供给的“依附性”，疏通经济循环中“卡点”，提升中国产业在全球价值链中的地位。

 

　　（二）竞争政策与产业政策有效协同的技术创新政策体系

 

　　从世界工业化史看，存在着不同的工业化模式和动力机制，这不仅仅体现了工业化进程的复杂性，落实到工业化推进的政策体系上，也存在复杂的动态组合。这种政策体系动态组合的本质是随着工业化推进如何处理政府与市场的关系。与政府和市场的关系相对应，工业化进程中相应的政策体系可以分为产业政策和竞争政策。从一定意义上可以认为，市场驱动为主的工业化更倾向于依靠竞争政策，而政府驱动为主型的工业化进程更倾向于依靠产业政策。对于政府和市场共同驱动的工业化则是产业政策和竞争政策的混合。如同政府和市场关系是经济学中一个重大而复杂的论题一样，实际上工业化进程中不同的阶段产业政策和竞争政策如何组合，是一个具有重大理论和现实意义的问题。

 

　　产业政策直观地理解为关于产业发展的政策，在这种泛泛的描述背后蕴含着丰富的理论性内涵。对产业政策的深入理解需要把握两方面前提，一是产业政策存在合理性。虽然现实中产业政策多是后发国家出于赶超发展需要而采取的发展产业的政策工具，但是从更为普遍的理论意义看，还存在各种经济理论解释为什么需要产业政策，比较传统的解释是新古典经济学提出的为了矫正市场失灵。这种市场失灵既包括由于不完全竞争、信息外部性、公共品等引起的传统市场失灵，也包括市场机制在协调经济活动中的市场协调失灵。“信息外溢”、“协调失灵”被认为是政府实施产业政策的两大理论基石（Hausman R. & D.Rodrik，2003）。而更有解释力的演化经济学则从经济系统结构动态演化角度出发，认为市场自组织状态下会出现短视的低水平局部均衡和忽视社会公共目标情况，这需要政府通过产业政策激励创新行为和规制市场主体行为来打破低水平局部均衡和促进社会公共目标的实现，进而促进经济发展目标。这有力支撑了发展中国家通过产业政策实现后发赶超的合理性。二是产业政策的复杂性。不同国家和同一国家不同工业化时期所实施的产业政策内涵、程序、力度和具体工具形式都千差万别，这使得产业政策非常复杂。从类型上看，包括现代产业政策与传统产业政策，横向产业政策与纵向产业政策，选择性产业政策与功能性产业政策，限制性产业政策与鼓励性产业政策等等，从内容上看，涉及到创新政策、教育政策、贸易政策、市场管理、中小企业政策等等各个方面。理解了产业政策的合理性和复杂性，就避免了陷入关于是否需要产业政策的初级争论中，而将研究产业政策问题的关键聚焦到如何根据工业化进程阶段动态制定更加合意的产业政策。

 

　　广义的竞争政策，一般认为是政府实施的以保护市场竞争、促进和强化市场机制作用、规范市场竞争行为为目标的各种政策总和。狭义意义上竞争政策是规制企业包括垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中等垄断行为和不正当竞争行为的各种政策。从经济发展的视角看，政府之所以实施竞争政策、建立公平竞争的市场机制，一个基本的共识在于公平竞争是优化资源配置、激励创新、促进产业发展、增进社会福利的最为重要的前提，而单个企业为了追求自己利润最大化的垄断和不正当竞争行为会破坏公平竞争市场机制，进而不利于社会资源优化配置、产业创新与发展、社会福利最大化，从这个意义上竞争政策也是一种促进产业发展的政策，只是与产业政策不同的是，竞争政策是通过保护市场公平竞争、促进市场充分竞争从而实现促进产业发展的目的，而产业政策看到了单纯的市场竞争存在着“市场失灵”，由政府直接制定政策干预市场机制、弥补市场失灵从而达到鼓励或者限制某些产业的发展的目标。当然，产业政策和竞争政策并非“非黑即白”，例如，与选择性产业政策不同，功能性产业政策就是强调在不破坏市场公平竞争的前提下围绕着建设和完善产业发展基础条件（包括市场基础条件）而促进产业发展。实际上，围绕产业创新发展、社会福利最大化等目标，产业政策与竞争政策存在着有效实施的动态组合。

 

　　经过多年实践，中国的产业政策已经发展为一套动态复杂的政策组合，包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策等各类政策。从实施效果看，总体上对中国快速推进工业化进程、促进产业转型升级、实现经济赶超发挥重要作用，但是，中国的产业政策在一定程度上也存在干预市场和影响市场机制形成的问题。随着市场经济体制改革的不断深入，在不断完善产业政策的同时，中国不断强化竞争政策（黄群慧，2018），具体包括1993年9月颁布了《反不正当竞争》、2007年8月通过《反垄断法》、2015年10月明确提出逐步确立竞争政策的基础性地位、2017年10月出台《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》等关键措施。中国正在建设和不断完善基于竞争政策基础地位的产业政策与竞争政策的协调机制。坚持竞争政策的基础性地位，其基本要求是深化市场化改革、加快垄断行业以及要素市场改革，将竞争政策作为产业政策和其它各类经济政策的前置性和约束性政策，这是高标准市场体系建设的基本要求，也是加快构建完整内需体系、促进经济循环的一项重要内容，所以构建新发展格局也一定坚持竞争政策的基础性地位。

 

　　构建新发展格局的本质特征是高水平的自立自强、提高科技创新能力，围绕促进自主创新形成以竞争政策为基础地位、产业政策与竞争政策有效协同的技术创新政策体系，也就成为构建新发展格局的重要政策支撑和基本要求，这具体要在以下三方面强化着力。

 

　　1.推进产业政策从选择性向功能性转型、真正确立竞争政策的基础地位

 

　　新发展阶段中国现代化进程已经到了工业化后期向后工业化过度的阶段，需要实施高质量工业化战略，中国产业结构的日益完备、产业技术水平逐步向全球技术前沿靠近，长期以来与我国工业化初中期阶段相适应的由选择性产业政策主导的政策体系越来越不适用了，产业政策应该从选择性向功能性转型，产业政策资源应更多地导向了科技创新服务体系建设，竞争政策和功能性产业政策应该越占据主导，以提升自主创新能力和激发颠覆性创新技术涌现。另外，面对全球百年未有之大变局，新一轮科技和产业革命正在不断拓展深化，全球贸易规则和竞争秩序正处于不断变化甚至秩序重构过程中。虽然各大国都在努力掌握和增强其在新兴技术和新兴产业领域的主导权，但这一轮以智能化、数字化、网络化为核心特征的新工业革命所涉及的科学技术基础的广度、技术融合的深度和市场应用的复杂性都是空前的，任何一个国家都不可能掌握新工业革命产业体系、供应链体系、价值链体系和创新体系的全部环节，需要继续在多边主义原则下构建更加开放的产业生态和创新生态（谢伏瞻，2019），这种背景下要更好地实现国内与国际经济循环相互促进，要通过更大范围、更高水平的市场开放、加强知识产权保护、强化竞争政策等积极引导和融入新的多边贸易投资规则，维持自由、公平、透明的全球市场秩序，致力于形成一套符合市场经济发展的规则。这同样要求我国产业政策转型与竞争政策基础地位的真正确定。

 

　　围绕着提高自主创新能力来构建新发展格局，既要真正确立竞争政策的基础地位，还要有效发挥产业政策的作用，这需要有效协调竞争政策和结构性产业政策的基础上确立竞争政策的基础地位。为此，需要把握两个重要方面的政策措施。一方面，明确结构性产业政策发挥作用的边界，积极推进产业政策转型。严格控制结构性产业政策数量，产业政策要强调质量，强调“少而精”和协同配套。要最大限度地从结构性产业政策主导转向功能性产业政策主导，通过市场或非市场的方式为产业提供科学技术、人力资本等创新公共服务，通过创新体系建设或公共服务体系建设，如共性技术研发机构、技术扩散服务机构和项目、针对中小企业的法律会计服务等，为产业和企业提供特定的服务以提升其创新能力；要最大限度地从“刚性”产业政策转向“柔性”产业政策，加大知识产权保护力度，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，鼓励塑造良好产业生态和竞争环境；最大限度地从封闭环境下的产业政策转向开放条件下的产业政策，实现产业政策与国际通行规则惯例的兼容，提高产业政策的普惠性。但是，要坚持在关乎国家发展全局和国家产业安全的关键领域实施结构性产业政策，充分发挥我国制度优势和经济规模优势。另一方面，要从组织机制上逐步确立竞争政策的基础地位，这要求改革产业政策主要由行政部门负责制定和执行的机制，实现产业政策制定程序与组织机制的再造。我们曾建议产业政策和竞争政策协调的组织保障可以考虑以下方案：组建国家竞争政策与产业发展委员会，负责管理竞争政策和产业政策的集中制定，各相关部委负责相关产业政策建议和具体实施。该方案与目前我国竞争政策和产业政策治理体系的区别，将政策制定部门与政策执行部门分离，将政策协调的重心由政策出台后的事后协调调整为政策出台时的事前协调(中国社会科学院经济研究所课题组，2020）。

 

　　2.积极探索和健全完善社会主义市场经济条件下的新型举国体制

 

　　社会主义市场经济条件下的新型举国体制，本质上可以认为是发挥市场在资源配置起决定性作用与更好地发挥社会主义国家政府集中力量办大事作用在科技创新中的有效协同机制，其政策体系就是基于产业政策手段与竞争政策手段有效协同的科技创新政策。虽然单纯理解举国体制，顾名思义，是国家利用所有资源和手段，举全国、全社会之人力、财力、物力去达成某一特定目标的工作体系、运行机制和制度安排，体现了“集中力量办大事”原则和思想以及国家统一意志。但是，社会主义市场经济体制下的新型举国体制，还需要把握两层涵义，一是市场经济体制下的新型举国体制，是对传统举国体制以行政配置资源为主要手段的超越，将充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用兼顾起来，推动有效市场和有为政府更好结合；二是市场经济条件下的新型举国体制，是在经济全球化、信息化背景下开放的体制，是中国积极寻求国际合作、积极顺应经济全球化、信息化趋势的举国体制。这意味着，科技创新的新型举国体制，要面向国家重大需求，通过政府力量和市场力量协同发力，集成国家战略科技力量、社会资源共同攻克重大科技问题的组织模式和运行机制，充分发挥我国制度优势，综合运用了行政力量和市场的各种手段，但又尊重科学规律、经济规律、市场规律和全球化规律，让企业在关键核心技术攻关中占据主体地位，尤其是发挥企业家的创新作用。

 

　　充分发挥我国新型科技创新的举国体制的优势，不断完善我国新型举国体制，一方面要界定实施新型举国体制的边界。新型举国体制更适合针对投入巨大、技术难度高，市场主体单独难以攻克的重大的、国家战略性、基础性的科学技术问题和经济发展项目。另一方面要不断提高我国新型举国体制的创新效率。当前我国在推进新型举国体制进行技术创新的组织实施过程中存在一些突出问题：从跨部门、跨地区协调层面看，目前我国的举国体制更多是在“资源投入”方面实现了“举国投入”，但在“组织管理”（即跨部门协调、跨地区协调）方面还没有真正实现“举国协同发力”；从项目组织管理实施层面看，参与主体权责不对称的问题突出，科学管理和制度激励严重不足；从总体环境看，目前我国的举国体制项目在人才引进、技术竞争、国际合作等方面还不能有效响应新的国际竞争环境的挑战。为此，要加强统一管理和促进部门合作，重视打造核心平台和发挥行政垂直管理体系的协调作用；要明确主要权利人和责任人职责，导入成熟的项目管理流程，进一步提升重大项目的组织实施效率；要根据新的国际竞争形势，对国家重大科技和产业化项目在战略部署方面进行调整（黄群慧和倪红福，2020）。

 

　　3.以国有企业分类改革为前提将国有资本更加聚焦到高水平的科技自立自强、实体经济创新发展与产业链供应链治理能力提升的功能定位上

 

　　从一定意义上说，国有企业可以作为一种产业政策手段，通过国有企业使命要求、国有资本功能定位，政府可以将国有资本有效配置到服务于国家特定产业发展目标上。这种产业政策手段，为了与竞争政策协调，就要求国有企业在市场竞争中需遵循“竞争中性”的原则。对于中国国有企业而言，既要充分发挥国有资本功能定位和实现国有企业使命要求，又要坚持“竞争中性”保护市场公平竞争，一个基本前提是坚持分类改革与分类监管。对于公益类和特定功能类国有企业，需进一步发挥国有经济战略支撑作用，推动国有资本进一步聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能；对充分竞争领域的国有企业，强化资本收益目标和财务硬约束，增强流动性，完善国有资本优化配置机制。在新发展阶段，国有企业需要以构建新发展格局为企业使命，国有资本需要以贯彻新发展理念、构建新发展格局为优化配置目标。具体而言，国有资本功能定位需要在以下几方面聚焦。

 

　　一是高水平的科技自立自强。构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，而自强自立的关键在于科技的自主创新。中央企业有研发人员近100万人，两院院士超过200人，拥有一半以上的国家重点实验室。但是国有企业总体上在研发投入还严重不足，尤其是在基础研究方面投入更少，面对众多“卡脖子”关键核心技术薄弱环节，中央企业还没有很好地发挥重要战略科技力量的作用实现迅速突破。国有企业必须围绕着原创性技术创新进行大量资本布局，强化基础研究投入，提高高级技能工人占比，完善科技服务体系，在积极探索市场经济条件下的新型举国体制和推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制的过程中发挥重要作用，中央企业要成为新型举国体制下的科技自立自强的核心平台，组织协调攻关重大的、战略性、基础性技术问题，提升重大项目的组织实施效率，在国家重大科技和产业化项目进行科学战略部署。

 

　　二是实体经济创新发展。近年来中国经济总体上呈现“脱实向虚”的趋势，一定程度上出现了过快和过早“去工业化”问题，这十分不利于我国经济高质量发展，不利于我国经济安全。虽然中央企业是我国实体经济的顶梁柱和制造强国建设的主力军，但总体上国有资本也存在一定程度“脱实向虚”问题。从2020年1到11月份数据看，中央企业中工业企业资产总额占比51.4%，虽然保持超过了一半比例，但近些年占比也是呈现明显下降趋势，2019年工业企业资产总额占全部中央企业资产总额较2015年下降5.5个百分点；而同期地方国资委监管的国有企业工业企业资产总额占比更是只有12.9%，比金融业资产占比低9.5个百分点，比房地产和建筑业资产占比还低2个百分点，2019年比2015年下降了7.5个百分点。新发展阶段，国有资本必须在实体经济，尤其是制造业上积极布局，国资委要强化主业管理，有效地推动实体经济创新发展。

 

　　三是产业链供应链治理能力提升。在当今全球价值链分工的背景下，提升国家产业链供应链现代化水平，就是一个国家推进其产业链供应链向高附加值延伸、强化其产业在全球价值链各环节的增值能力、实现在全球价值链的地位升级、企业在全球价值链治理能力提升的过程。从国际经济循环角度看，中国企业在全球价值链分工地位还处于中低环节，对全球价值链治理还缺少话语权；从国内经济循环角度看，总体上国有企业尤其是中央企业在产业链供应链中处于中上游地位，对产业链供应链具有一定的控制能力，但这种能力主要是基于资源导向的，不是基于创新导向的。新发展阶段要构建新发展格局，提升中国提升产业基础能力和产业链水平，国有企业要在现有的基础上，采用流程或者工序升级、产品升级、价值链环节攀升，或者企业功能升级、价值链跃迁，或者跨产业升级及其组合等方式来提高我国产业基础能力和产业链水平，实现从基于资源优势控制产业链向基于创新能力控制产业链的转化。

 

　　最后，需要说明的是，构建新发展格局，聚焦实现国有企业使命定位和国有资本的功能布局，不仅仅是国有企业自身的问题，同时和国有资产监管体制直接相关。党的十八大提出了要建立以管资本为主的国有资产监管体制，党的十九大和十九届四中、五中全会也在不断地强调要健全管资本为主的国有资产监管体制。但是，“管资本为主”不能理解为“只管资本”，把“管资本”单纯理解为监管企业的资本收益。从经济学理论上看，“管资本”其内涵也绝不是单纯的只关注资本收益。“资本”在现实中存在两种内涵，或者说属性，一种是资本的“金融”概念或者“金融属性”，可以表述为作为一种资源的可自由流动的资金，另外一种是资本的“技术”概念或者“技术属性”，可以表述为在某特定生产组织或者机构内进行的生产过程中包含的一组生产要素（卢依季和罗伯特，2016）。国有资产监管体制的“管资本为主”更多的是资本的“技术属性”，而非“金融属性”，“管资本”不仅要考核其资本回报，还要关注其资本回报是通过什么途径获得的，要监管企业是否已经脱离主业、违背使命要求和偏离资本功能定位，尤其是对于公益性和商业二类企业而言。当然，这并不意味着国有资产监管体制要回到党的十八大之前。在“管资本为主”的管理体制下，监管方除了监管国有资本保值增值，还要对国有企业使命、重大战略进行监管。在新发展阶段，尤其是要监管国有资本是否更加聚焦到高水平的科技自立自强、实体经济创新发展与产业链供应链治理能力提升的功能定位上。