共同富裕的路径：既要“做大蛋糕”，更要“分蛋糕”

 

共同富裕既要“做大蛋糕”（高质量发展；效率），更要“分蛋糕”（三次分配；公平）。

 

前文已分析，历史上我国对效率和公平各有侧重，当前共同富裕将更注重公平、更注重分配（“分蛋糕”）：一方面，817中央财经委会议指出“在高质量发展中促进共同富裕；要鼓励勤劳创新致富，坚持在发展中保障和改善民生；允许一部分人先富起来，先富带后富、帮后富，重点鼓励辛勤劳动、合法经营、敢于创业的致富带头人”，这意味着共同富裕仍要“做大蛋糕”、仍然注重发展。另一方面，817中央财经委会议也指出，“正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。

 

“初次分配、再分配、三次分配”是共同富裕的关键抓手，旨在缩小“三大差距”。817财经委会议指出“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”（此前在十九届五中全会、财政部部长去年底文章等已有所提及），其中，第一次分配是由市场主导，按生产要素（劳动报酬等）贡献进行，是效率优先；再分配是政府主导，按照兼顾公平和效率的原则、侧重公平原则，主要手段包括税收、社会保障支出等；第三次分配是社会主导，是在道德力量推动下，鼓励富人自愿捐赠、自愿慈善，是再分配的补充。

 

收入差距是“三大差距”中最广泛、影响最大的差距，缩小收入差距的主要手段是“提低、扩中、调高”，其中，“调高”是大难点。收入差距在城乡内部、不同地区内部普遍存在，某种意义上也可谓城乡差距、地区差距的根源。根据817中央财经委会议的部署，缩小收入差距主要手段有三：提高低收入群体收入（提低），扩大中等收入群体比重（扩中），合理调节高收入（调高），不难看出，“扩中、提低”更多是发展问题，而“调高”主要是公平问题、实现难度更大。

 

根据过往实践和817中央财经委会议，“调高”主要有三大办法：1）加强税收征管力度，包括“清理规范不合理收入，整顿收入分配秩序，坚决取缔非法收入”，比如近年来重点打击的偷税漏税、灰色收入等；2）开征新的税种，尤其是房产税、遗产税、资本利得税等“富人税”，其中，房地产税是重中之重，由于房地产税尚未立法、尚难全面开征，但很有可能在原来重庆和上海的基础上，增加房地产税试点的城市。3）引导三次分配，鼓励富人捐赠。2019年十九届四中全会已提出“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，817会议则鼓励高收入人群和企业更多回报社会。参照6月浙江共同富裕的意见，具体手段可能有发展慈善事业、设立各类新型捐赠方式、设立慈善信托、制定公益性捐赠税收优惠政策、完善慈善褒奖制度等。

 

 

1、初次分配：核心是劳动力、资本、土地等要素市场化改革，重点手段包括坚持就业优先、提升劳动报酬占比、加快户籍改革、推进以人为核心的新型城镇化、畅通向上流动通道、破除资本垄断、土地财政改革等等。

 

1）劳动力要素方面

 

户籍改革有望进一步提速，推进以人为核心的新型城镇化，畅通向上流动通道。817中央财经委会议指出“畅通向上流动通道”，2020年4月公布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出“深化户籍制度改革，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认；建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制”。浙江共同富裕的意见也指出“推进以人为核心的新型城镇化”，并做出了具体部署。

 

坚持就业优先，健全劳动保障机制，完善灵活就业人群保护。2021年8月23日国务院印发的《“十四五”就业促进规划》明确指出：就业是最大的民生，也是经济发展最基本的支撑。“十四五”时期，实现更加充分更高质量就业，是扎实推进共同富裕的重要基础。根据规划，到2025年，我国城镇新增就业5500万人以上，努力实现更大规模，城镇调查失业率控制在5.5%以内，重点群体就业保持稳定。其中，2021年5月人社部指出当前我国灵活就业规模达到2亿人，占整体就业人员约1/4。相较于传统就业形式，灵活就业的收入往往较低，在世界范围内，非正规就业工人的收入仅为正规就业收入的62%左右；且其劳务关系更加模糊，往往缺乏必要的劳动保护和社会保障，在面临外部冲击时更加脆弱，从而进一步拉大了与正规就业的收入差距。因此，加强对灵活就业人群的保护，健全劳动保障机制，是缩小收入差距的重要手段。

 

进一步提升劳动报酬占比。“十四五”规划提出“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，817 中央财经委会议也指出“要鼓励勤劳创新致富，坚持在发展中保障和改善民生；重点鼓励辛勤劳动、合法经营、敢于创业的致富带头人”。事实上，2011 年至 2019 年，我国劳动者报酬占比已经从 47.0%提升至 52.1%，已接近美国水平。但应当明确，近年来我国劳动报酬的增长，很大程度上是较此前较低水平的相对性、补偿性的增长，且最终居民可支配收入占比仍明显偏低，因此劳动报酬和居民收入的分配比重仍有提高空间。

 

2）资本要素方面

 

国家正多措并举防止资本无序扩张、强化反垄断，去年以来对互联网平台的反垄断监管已明显收紧。2020年1月国家市场监管总局公布《<反垄断法>修订草案（公开征求意见稿）》，增设对互联网经营者市场支配地位认定的规定，并将违法行为的处罚上限提高至上一年度销售额的10% ；2020年底中央经济工作会议和今年3.15财经委第九次会议均强调要强化反垄断、防止资本无序扩张。数据显示，2015-2020年阿里巴巴、腾讯控股的利润率水平分别高达20%、28%左右，明显高于制造业、金融地产业上市公司8%、13%左右的盈利水平。

 

提高财产性收入是“扩中”的重要手段，具体做法包括做大做强资本市场、鼓励上市公司现金分红、员工持股、完善投资者保护制度等。财产性收入指居民通过所拥有的动产（如银行存款、有价证券、车辆等）和不动产（如房屋等）所获得的收入，2020 年财产性收入占居民可支配收入仅9%，明显偏低。金融资产占比较低是财产性收入偏低的重要原因，根据央行《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》的数据，金融资产仅约占我国居民家庭总资产的20%左右，比美国低22.1个百分点，且其中过半均是银行存款等无风险资产。较低的金融资产持有水平使得低收入家庭无法享受资产升值的收益，尤其是在利率水平趋于下行，通胀水平较高的当前环境下，金融资产和实物资产的收益情况差距会进一步拉大，从而进一步加剧贫富差距。结合2020年《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和浙江共同富裕意见，提高财产性收入相关的做法包括：鼓励和引导上市公司现金分红；完善投资者保护制度；鼓励企业员工持股等。

 

3）土地要素方面

 

土地改革有望显著提速，土地财政亟待“破局”。土地财政虽然推动了我国过去的经济高速增长，但近年来其催生的高房价、挤压消费、脱实向虚、地方债务风险等问题也在不断积累，也是加大“三大差距”的推手。如近年来地方政府债务水平的飙升，尤其是隐性债务与土地财政密切相关。按IMF口径，我国2020年地方隐性债务规模近50万亿元，已是地方显性债务的近2倍。近年来，土地改革也正加快推进，如土地集中拍卖等等。

 

2、再分配：核心是税收、社保和转移支付，重点手段包括逐步推出房产税、遗产税等财产税，优化公共服务供给，减轻教育、医疗、养老、住房等民生成本，完善社会保障。

 

1）税收方面

 

当前我国税制结构存在两大不足之处：

 

>间接税与直接税比例失衡：税收可分为直接税（如所得税、房产税等）和间接税（如增值税、消费税等），2019年，我国直接税占比41%，间接税占比59%，直接税占比明显低于欧美国家60%-80%的占比水平[1]。一般认为，以间接税为主的税收结构具有累退性，即纳税人的税负随着收入的增加负担变小，可能会在一定程度上恶化居民收入分配。为此，“十四五”规划要求“健全直接税体系，适当提高直接税比重”。

 

>收入税与财产税比例失衡：从直接税的内部结构看，企业所得税、个人所得税分别占比57%、16%，是直接税的主体，财产税占比极低。而由于我国居民多数收入仍低于个税起征点（2018年财政部副部长程丽华表示，“修法后个人所得税的纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%”，对应个税纳税人数约6400万人），个税对收入差距的调节作用较为有限。

 

往后看，财税体制改革可能从三大方向发力：

 

>个税低税率宽税基：“十四五”规划指出要“完善个人所得税制度，推进扩大综合征收范围，优化税率结构”。1）税基范围方面，当前综合所得仅包括工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费四项，导致纳税人口较窄，未来财产性所得、资本所得可能逐步纳入；2）税率方面，当前我国个税最高边际税率45%，处于国际较高水平（美国37%，法国40%，德英日45%），在一定程度上会助长避税冲动，打击高端人才积极性。

 

>财产税逐步加码：“十四五”规划指出要“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重…推进房地产税立法”。如上所述，当前包括房地产税、遗产税、赠与税在内的财产税占比过低，逐步加码是大势所趋。

 

>奢侈品消费税：“十四五”规划指出要“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”。目前我国针对奢侈品（如贵重首饰、豪华汽车、游艇等）的消费税率为5-10%左右，明显偏低且范围较窄，未来可能也将进一步发力。

 

2）社会保障方面： 

 

社会保障是低收入家庭的最后一道防护网，我国近年来社保体系建设取得了长足进展，但整体来看仍有两大不足之处：

 

>筹资机制仍需完善：2013年后，受老龄化加快、实际缴费比例较低等影响，我国社保收支缺口快速扩大，2020年疫情冲击下，去除补贴后的收支缺口高达2.8万亿元。

 

>覆盖范围仍待扩大：2019年，我国基本医疗保险已经基本实现全覆盖，但基本养老、工伤、生育、失业等方面的保险参保人数仍然较低。 

 

往后看，后续政策也将针对上述两大方向发力：

 

>筹资机制方面：“十四五”规划强调要“健全养老保险制度体系，促进基本养老保险基金长期平衡”、“完善划转国有资本充实社保基金制度，优化做强社会保障战略储备基金”。

 

>覆盖范围方面：“十四五”规划强调要“放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖”、“发展第三支柱养老保险，提高企业年金覆盖率”、“推进失业保险、工伤保险向职业劳动者广覆盖”。

 

3）公共服务与转移支付方面

 

优化公共服务供给，是弥合收入差距、实现共同富裕的重要抓手。公共服务具有非排他性，均等化的、较高水平的公共服务可直接提升低收入群体的生活水平，尤其是住房、医疗、教育等基本民生相关的公共服务，具有必需品属性，过度市场化会拉大人民追求共同富裕的起点差距。近期看，住房、医疗、教育这三大基本民生相关的行业持续出台监管政策（具体可参考文末梳理表格）：

 

>住房：2016年提出“房住不炒”以来，地产政策一直保持偏严态势；2020年下半年以来三道红线、贷款集中度管理等长效政策陆续推出；2021年7月住建部等八部门提出“力争用3年左右时间，实现房地产市场秩序明显好转”。

 

>医疗：我国已经实施了五批国家药品带量采购，涉及市场容量达2200亿元，价格平均降幅50%左右[1]；2021年1月国常会明确“推动药品集采常态化制度化”。

 

>教育：今年以来国家大力整顿教育培训行业，7月《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》正式下发，文件要求现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作。

 

3、第三次分配：核心是慈善捐助，重要手段包括发展慈善事业、设立各类新型捐赠方式、制定公益性捐赠税收优惠政策、完善慈善褒奖制度等。

 

第三次分配是再分配的有益补充。第三次分配是基于自愿的财富再分配，是传统调节措施之外的有益补充，而我国慈善捐赠规模和比重都明显低于美国等发达国家水平，发展空间巨大。根据中国慈善联合会发布的《2019年中国慈善捐助报告》，2019年我国慈善捐赠约1509亿元，仅占GDP的0.15%。而根据美国施惠基金会发布的《2020美国慈善捐赠报告》，2019年美国慈善捐赠约4496亿美元，占美国GDP的比重高达2.1%，美国2019年慈善捐赠金额和比重分别是中国的19倍、14倍。

 

我国企业捐赠占6成，个人捐赠较少。从结构上看，我国企业是捐赠主体，占捐赠总额的61.7％，个人捐赠占捐赠总额的26.4%，其余来源很少。而美国与我国相反，个人捐赠是主体，占比约为69%，企业捐赠仅占4%。此外，美国基金会捐赠占比也较高，约为19%。

 

具体做法上，参照浙江共同富裕的意见，主要包括：鼓励引导高收入群体和企业家向上向善，积极参与和兴办社会公益事业；畅通社会各方面参与慈善和社会救助的渠道；探索各类新型捐赠方式，鼓励设立慈善信托；落实公益性捐赠税收优惠政策，完善慈善褒奖制度。此外，配套税收制度亟待完善。当前慈善相关的激励保障制度仍需完善，如遗产税和赠与税缺失，所得税扣除比例较低等（我国现行税法规定个人捐赠抵税最多是个人年度应纳税所得额的30%且不能结转，美国则是最高50%且可递延5年），不利于提升富裕人群的捐赠意愿。