五、通过系统性改革推动经济发展模式变革

 

我们已经解释了中国即将进入新的增长和发展时代的原因，包括之前取得的发展成果（如工资上涨和技能提高等），发展过程伴随的问题或压力（包括环境、不平等和公共财政等方面的压力），以及技术、地缘政治经济和国际经济关系等方面的变化。未来的增长路径必须充分考虑这些因素并对发展目标有为深刻的认识，而不是仅仅将收入增长作为发展的首要目标。

 

新的增长路径将体现为更高质量、更清洁、更高效和更可持续的消费和生产，更包容、更具凝聚力的经济和社会，经济活动与自然环境更加和谐，从而形成更强大的“生态文明”。所有这些的实现都需要在四种类型资本（人力资本、物质资本、自然资本和社会资本）上进行创新和投资。本文进一步描述能够促进和推动新增长策略的经济改革措施。虽然我们将分别讨论系统性改革一揽子计划的各项内容，但需要注意的是，我们提出的各项改革措施之间是相互补充和相互交织的。这些措施勾勒出构建一个高收入国家和谐而有凝聚力的社会所需的制度和政策。

 

（一）价格、监管和企业改革

 

快速、高效地向高质量、高科技、以服务为导向的可持续增长模式转变，需要明确的价格信号。如果要在健全的投资环境中促进民营经济投资和创新，那么价格信号和监管都应考虑前文所讨论的市场失灵的可能性。

 

有效的碳价格就是一个很好的例子，因此确保新的碳市场运行良好很重要。比如在碳市场中纳入碳价格的下限和考虑征收碳税。碳价格本身并不能重新设计城市构造，减少拥堵或促进合理的布局，也不能确保产品、系统和建筑生产方式的设计是基于其组成部分和零部件可以重复使用或回收的。这些都需要依靠公共管理行为来设计和改革，如监管和制定标准。此外，国有企业也需要改革，提高效率，确保落后的生产或经营方式及时更新换代。在新时代，中国的发展依靠的是创造力和创业精神。因此，构建一个明确、健全、透明和支持性的投资环境至关重要。

 

（二）对四种资本的投融资

 

对四种形式资本的投资将需要民间资本和公共财政共同参与。民间资本和公共财政相互组合将是系统性改革的重要组成部分，其范围将从小企业的银行贷款、天使投资和众筹等，到大型民营企业债务融资和股权融资的资本市场，再到包括开发银行在内的用于大型基础设施建设的大规模融资。可持续发展和绿色金融是这个改革进程中的重要组成部分，大额抵押贷款、保险和养老金制度也同样重要，并将成为中国普通个人和家庭购买住房与养老的主要资金来源。

 

透明、健全的银行标准和对单个机构以及整个银行系统的监管将在金融部门变得越来越重要。随着经济和金融体系的日益复杂化，爆发金融危机的风险也在增加。危机无法完全避免，但通过合理的投资决策、连贯的政策和强大的制度可以降低危机发生的可能性、强度和影响。对非生产性基础设施的投资，尤其是过度投资，会给经济和金融稳定带来严重风险。通过谨慎评估基础设施成本、融资结构和实际效益，可以缓解这种风险。可以强化并强制要求使用合理的、可持续的投资标准。这些投资标准的广泛应用可以帮助避免“建得多”而不是“建得对”的问题。合理的监管也非常重要，既可以避免过度承受风险，也可以防止直接信贷的扭曲和风险。

 

（三）城市的公共财政和运行

 

公共财政也可能是不稳定和危机的来源。多年来，中央一直在尽职尽责地管理国家财政，但在中央以下各级政府，特别是在城市，可能会出现或者可以说已经出现了严重问题。城市承载了大多数人口，是产出、污染和温室气体排放的主要来源，而且随着城市化的发展，城市将变得相对更加重要。未来城市仍将是投资的重点，特别是基础设施投资。因此，在物质、人文、社会、环境和金融等方面如何好管理城市，对中国未来至关重要。

 

城市要创造稳定的投资环境，进行基础设施和其他必要的投资，以清洁、高效和可持续的方式运行，就必须妥善管理好公共财政。要做到这一点，需要确保地方政府具有稳定的收入来源。地方税收可以采取多种形式，包括土地税和财产税、污染或碳排放税、地方所得税附加等。重要的是，这些征税权必须明确且合理行使，并与中央税不矛盾或重复。地方税收和地方支出的透明度和效率，将是实现中国下一阶段发展的关键。

 

目前，中国城市的无序扩张，造成了严重的拥堵、污染和浪费问题（NCE, 2018）。因此，同样重要的是，城市的设计、税收和基础设施建设要有利于促进其紧凑性。

 

（四）内部治理能力

 

城市运行是投资环境的一个重要组成部分，但良好的治理，特别是与投资相关的良好治理，受益的不只是城市本身。市场投资是新时代经济增长模式的核心，它对于治理能力和基础设施服务的质量非常敏感。治理能力对于项目完成的顺畅程度和投资者对投资回报的信心都具有深远的影响。

 

我们认为影响投资的内部治理能力包括政策的稳健性、政策的可预测性、行政机构的职能和行为。我们在前文已经讨论了健全的政策在新时代的意义，特别是可以通过克服市场失灵使市场发出更明确的价格信号。政策的可预测性可以降低政府引发的政策性风险。就全世界范围而言，这种风险都是阻碍投资的主要因素。当然，随着时间的推移，我们会发现新的可能性、新的理论依据也会出现，我们会从经验中成长。因此，政策也不能一成不变。但如果要处理好投资者面临的不确定性，那么，就须了解并提前设定政策修改的标准，使政策具备“可预测的灵活性”。

 

在中国，政策成本和不确定性的另一个来源在于政府机构的职能和行为。有时，政府机构和公务人员的官僚作风严重，甚至会阻碍工作，腐败行为还时有所闻。需要的执照和许可越多，出现这些问题或障碍的可能性就越大。为了创造良好的投资环境，必须减少不必要的行政干预。当然，这并不意味着要放弃监管和标准，例如关于污染或安全的监管和标准。本文认为，政府应该抓重点，并使法规和标准的应用尽可能方便用户。

 

（五）对根本性变革和就业错位的管理

 

重大变革不可避免地会引发一些就业错位。中国拥有全球最完备的产业体系。因此，这个问题将会日益突出。有些行业在未来将逐渐衰落，比如煤矿、钢铁和一些低成本制造业等，这将对某些区域的经济和就业造成严重影响。如果不妥善处理，那么，这将损害社会凝聚力，让民众缺乏希望或感到不公平。

 

中央和地方政府可以采取一些措施应对这个问题，包括对在岗和失业人员的培训和再培训，支持和资助地方创业，对受影响地区加强政府管理，协助务工人员安置，建立社会保障网络。加强政策实施地的交流沟通，即让包括本地市民在内的利益相关方参与对话，可以促进这些政策的有效实施。

 

当然，技术进步和全球经济格局的变动在未来也会造成一些就业错位。我们确信，未来中国和全世界很可能会再次遭遇金融冲击。总体而言，富裕国家对这类问题的应对并不完善，其政治后果非常具有破坏性。中国可以从它们的错误中汲取教训。

 

（六）全球治理

 

尽管人均收入远低于许多发达国家，但作为世界上最大的经济体（按购买力平价计算），中国不仅在世界舞台上发挥了重要作用，而且未来将不可避免地参与塑造这个舞台。未来世界贸易和投资、国际金融机构的发展，对中国和世界都至关重要。一个运行良好、尊重规则、公平有序的世界秩序，将让包括中国在内的所有国家受益。

 

过去70 年，全球贸易和投资高速增长，充分体现了合作开放的国际体系所能带来的巨大利益。自20 世纪40 年代后期建立这些国际体系以来，全球人均产出增加了4 倍，人均预期寿命从40 岁增加到70 岁，延长了约30 年。这是世界历史上前所未有的一段发展时期。

 

维护和加强当前合作开放的国际体系至关重要（Stern，2018），中国在这方面发挥了关键作用。从一个以美国为主导力量的世界，过渡到美中两国处于紧张或对抗状态的两极世界将是有害的。因此，公众对“修昔底德陷阱”（Thucydides Trap）讨论也就不足为奇（Allison，2017）。一个所有国家都参与的、开放的国际秩序，将比一个由两个大国之间的竞争主导的体系更有效。一个开放的、尊重规则的国际秩序将使世界在继续帮助人们摆脱贫困的同时，更有效地解决21 世纪的新问题。因此，允许世界贸易组织进一步开放贸易并支持联合国是至关重要的。

 

正如前文所说，全球公域面临的挑战，特别是气候变化问题，已经变得非常严峻。2015 年，中国在《巴黎协定》第21 次缔约方会议上发挥了主导作用。中国已经开始稳定碳排放，并承诺在2030 年前达到排放峰值。在2019 年联合国气候行动峰会上，中国生态环境部发布了应对气候变化政策效果评估报告，重申中国的减排立场。在“十四五”规划指导下，未来中国将进一步减少碳排放，并不可避免地成为应对气候变化行动和国际合作的引领者，这为中国的新增长模式、技术进步和建立全球领导力，创造了重要的机会。

 

最后，世界上各种国际机构，如联合国、国际货币基金组织、世界银行、地区开发银行、世贸组织等，都越来越多地期待中国发挥领导作用。中国在G20 中的角色至关重要，2015 年中国担任G20 主席国，杭州峰会就是最好的例证。正如G20 专家团报告所指出的，国际货币基金组织（IMF）迫切需要更多的资源来更好地应对未来的金融危机并降低危机发生的频率（G20 Eminent Persons Group on Financial Governance，2018）。如果多边开发银行作为一个整体能够更好地发挥作用，它们的效率可能会更高。这涉及建立国家合作平台，以便更好地协调行动，支持国家开发项目，中国日益成为其他国家发展的重要支持者，可以在这方面发挥越来越重要的作用。这还涉及各国和多边开发银行共同努力管理风险，使私人投资获得更高的乘数效应。此外，这也需要多边开发银行将可持续基础设施作为其所有工作的核心。

 

综上，本文简要讨论的系统性改革涵盖以下领域：通过政策和可持续基础设施建设来创造良好投资环境，进而促进民营部门的创新和投资；加强金融体系建设以保障强劲、有效和稳定的融资；改善城市运行，包括公共财政、地方治理和全球治理。综合这些系统性改革措施，将有效引导对物质资本、人力资本、自然资本和社会资本的投资，推动中国进入高质量、可持续和包容性增长的新时代。