作者：李杨

 

金融部门作为调控货币、信贷和利率的专门机构，其国债管理的目标，是在保持货币和信贷供应的规模适当、结构合理，维持利率的水平和结构稳定的前提下，为政府债券的发行提供便利。通常要考虑的因素包括：（1）调整对银行系统的存款准备和再贴现政策，变动公开市场操作格局，以便经济社会在短期内有能力吸收新增的国债；（2）增减其持有的未清偿国债存量，借以保持货币信贷总量适度、利率水平适当；（3）调整其持有的未清偿国债的期限结构，维持合理的利率结构；（4）引导国债的二级市场交易，适时调整国债的持有者结构，平滑政府筹资活动对货币和信贷供应的影响。

 

站在财政部门的立场上，国债管理的目标，就是通过最简单的方式、以最低的成本来为政府的预算赤字筹措资金。它通常要考虑的因素有五：（1）在预算出现赤字时，确保有足够的资金来弥补之；（2）尽可能降低政府赤字融资的成本；（3）在政府不能净额清偿债务时，设法安排旧债掉期；（4）如果政府财力充裕，则适时进行提前还债操作；（5）尽可能延长国债期限，以减轻政府的发债成本，并避免政府频繁进入市场。

 

分析财政和金融两大宏观调控部门的国债管理政策便不难看出，对于国债的管理，两大部门不仅存在着手段上的差异（这是很自然的），其政策目标也常常不完全一致，在某种程度上甚至背道而驰。因此，为了既支持政府赤字融资，又维护货币政策的独立性，进而提高我国宏观调控的整体效率，有必要建立稳定的国债管理政策体系。

 

 

鉴于国债的金融与财政的双重性质，国债政策的制定与实施，就不仅应考虑政府赤字融资的需要，还应充分考虑包括中央银行在内的金融部门正常运行的需要，更要考虑其综合的宏观影响。因此，有必要在财政、金融两部门之上设立常设性专门机构，专司国债政策。此专门机构负责确定国债发行和未清偿规模、品种结构，协调货币、财政两大部门的政策。

 

 

根据市场经济惯例，宜将目前以“金融债”、“企业债”等面世的各种以政府信用为基础的国有或国有控股机构发行的债务，统一整理为“政府机构债”，以明示其政府债券之本质。这些政府机构债券，应当同中央政府债券、地方政府债券一起，形成国家债券系列。这样做的目的，是为市场投资者提供准确的信息，吸引其投资于国债市场。

 

考虑到人民币国际化如今比以往任何时候都重要，注意到人民币国际化的本质是让非居民购买并持有人民币定值的金融资产，注意到非居民进入中国金融市场主要购买并持有国债，为推动人民币国际化，我们更应当建立一个有弹性、有深度、高密度的国债市场。

 

 

就现状和市场需求而论，增加政府短期债券实属当务之急。在此基础上，争取实现十八届三中全会决定早已确定的“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”的改革目标，进一步，争取实质性推进我国的利率市场化改革。

 

 

国债的发行、定价、上市制度等必须以提高流动性为目标，以有规律和可预期为发展目标，国债市场上的登记结算、做市、交易、纳税制度等等，均应按照市场一体化的方向进行调整和改革。

 

 

作为具体的改革目标，利率市场化、汇率市场化和健全收益率曲线均已推行多年，八年前党的十八届三中全会，更是明确提出“完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”的要求。但是，客观地说，在所有这些领域，我们均未取得决定性进展。原因当然是多方面的，但是，未能将货币金融和财政一体化加以统筹，显然是重要原因。因此，在下一步改革中，我们应当在货币政策和财政政策协调配合的基础上，完善我国“三率”的改革方案。

 

本文发表在《金融评论》2021年第2期。