——“十四五”规划报告

 

碳达峰和碳中和是我国“十四五”时期必须着手推进的一项重点工作。中央“十四五”规划建议在2035年目标中提出“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降”，在战略任务中提出“降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案”。习近平总书记提出2030年前中国二氧化碳排放达到峰值、努力在2060年之前实现碳中和的两个阶段奋斗目标，与我国建设现代化强国的“两步走”战略基本吻合。“十四五”时期，我国要努力趋向碳达峰和碳中和愿景，必须大力推动经济结构、能源结构、产业结构转型升级，推动构建绿色低碳循环发展的经济体系，倒逼经济高质量发展和生态环境高水平保护，迈好新发展阶段、现代化时期控碳的第一步，不断为应对全球气候变化作出积极贡献。

 

 

二氧化碳过度排放引发全球变暖，危及全人类生存。由于二氧化碳不错的保温能力，大气中二氧化碳排放量越多，就越容易导致全球气温上升，进而引发冰川融化、海平面上升，进而导致多种生物因为栖息地环境的骤然变化，而走向灭绝。对于人类生活自身，除了生存范围的进一步缩小之外，高温也使得缺水地区的居民将面临更为严峻的挑战。全球变暖引发的全球大气和洋流的变化也会使得全球气候发生剧变，人类活动范围缩减、作物减产、空气污染等问题更加突出。

 

什么是碳达峰和碳中和。碳排放达峰并不单指在某一年达到最大排放量，而是一个过程，即碳排放首先进入平台期并可能在一定范围内波动，然后进入平稳下降阶段。碳中和是指在规定时期内，二氧化碳的人为移除与人为排放相抵消。根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）定义，人为排放即人类活动造成的二氧化碳排放，包括化石燃料燃烧、工业过程、农业及土地利用活动排放等。人为移除则是人类从大气中移除二氧化碳，包括植树造林增加碳吸收、碳捕集等。从气体排放的角度，中和(neutrality)或净零排放(net-zeroemissions)基本通用，碳中和或碳净零排放以为着在进入大气的温室气体排放和吸收的汇之间达到平衡，全球“净”温室气体排放需要大致下降到零。

 

许多国家在《巴黎协定》后提出了碳中和或净零排放长期目标。2015年底的《巴黎协定》中，并没有直接提出碳中和或气候中和的目标，但其第四条提出要在21世纪下半叶，在人为源的温室气体排放与汇的清除量之间取得平衡，该目标可以视作对应于净零排放。2019年联合国气候行动峰会中，联合国秘书长声明称包括65个缔约方在内的“2050”集团全数承诺在2050年前实现碳中和，但其中大部分国家并未就这一目标展开后续行动。截至2020年10月31日，包括中国、欧盟、加拿大等在内的29个国家或地区以纳入国家法律、提交协定或政策宣示的方式正式提出了碳中和及气候中和的相关承诺；57个国家目前仅以口头承诺等方式提出中和目标，未给出目标的详细信息。这些国家的排放占全球排放超过40%。从全球前10大煤电国家看，中国、日本、韩国、南非和德国均做出了碳中和承诺，印度、美国、俄罗斯、印度尼西亚、澳大利亚等国家还未明确碳中和承诺。

 

表1  全球前10大煤电国家的碳中和承诺情况

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一些国家采用法律约束形式，实现较强的约束力。目前，以立法形式承诺中和的国家包括瑞典、丹麦、法国、德国、匈牙利、西班牙等6个欧盟成员国，以及英国、大洋洲的新西兰。上述国家均为发达国家，均有较完善的气候变化应对机构。其中，瑞典在立法中明确在2045年实现净零温室气体排放目标。法国、西班牙新成立了气候委员会，以督促中和目标的实施。德国也在2019年气候法中提出2050年温室气体中和。

 

作为碳排放的关键领域，全球能源格局和结构正在跟随发生重大变化。从能源格局看，全球能源消费端的主要市场正在向新兴市场国家、亚洲国家转移，到2050年全球能源使用量或将增长近50%，其中大部分新增的全球能源消费将来自亚洲，以印度和中国的增量最快。

 

 

图1  中国、印度、欧洲和美国的一次能源消费变化（2009—2019年）

 

从能源结构看，2020年版《BP世界能源展望》对未来三十年能源行业发展提出三种情景：一是快速转型情景，碳排放到2050年会比2018年下降70%，全球温度上升可以控制在2摄氏度以内；二是净零排放情景，碳排放到2050年可以下降至少95%，全球气温上升可控制在1.5摄氏度范围之内；三是一切如常情景，预计本世纪20年代中期碳排放可以见顶，但是到2050年的碳排放仅仅比2018年的水平下降10%。无论何种情景，未来能源行业发展都会展现出同样的趋势，即化石能源在未来一次能源消费中的比例将会大幅降低，可再生能源比例继续大幅提高，而随着电气化进程的加快，电能在未来能源系统中的重要性将会愈加突出。

 

 

习近平总书记向全球庄严提出了中国的控碳时间表。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动，各国必须迈出决定性步伐。各国要树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，推动疫情后世界经济“绿色复苏”，汇聚起可持续发展的强大合力。作为世界上最大的碳排放国家，中国明确提出了控制排放的长期气候目标，被中外舆论界称为过去十年最重要的气候新闻、全球气候治理史上的里程碑，意义十分重大。这必将对国内疫情后加速低碳转型和长期低碳发展战略的实施，以及推进全球气候治理进程都会产生重要指引作用。

 

2013年是我国二氧化碳排放的重要时间拐点。进入新世纪以后，我国二氧化碳排放飞速增长。随着我国经济从追求数量转向追求质量，节能减排措施力度持续加大，使得2013年以来我国二氧化碳排放增长停滞甚至出现负增长。截至2019年底，中国碳强度（即单位GDP二氧化碳的排放）较2005年降低约48.1%，非化石能源占一次能源消费比重达15.3%，提前完成我国对外承诺的到2020年目标。2019年，我国规模以上企业单位工业增加值能耗比2015年累计下降超过15%，相当于节能4.8亿吨标准煤，节约能源成本约4000亿元。从能源方面的进展看，我国可再生能源领域专利数、投资、装机和发电量连续多年稳居全球第一，可再生能源投资已经连续五年超过1000亿美元。

 

我国要实现碳排放和碳中和的雄心目标十分不易，需要付出艰巨的努力。中国的承诺是迄今为止世界各国中做出的最大减少全球变暖预期的气候承诺。我国2060年实现碳中和，减排总量将远超发达国家2050年碳中和。从时间安排上看，欧美从碳达峰到碳中和有50～70年过渡期，而中国只有30年过渡期。我国作为最大的发展中国家，发展不平衡、不充分问题突出，目前有关应对气候变化的很多方面还存在欠缺和短板，加之外部环境复杂严峻，要实现新达峰目标与碳中和愿景，任务十分艰巨。推动碳达峰和碳中和是经济社会的系统性转型。曾任中国气候变化事务特别代表的解振华也表示，我国的低碳发展转型还面临三大挑战：一是制造业在国际产业价值链中仍处于中低端，产品能耗物耗高，增加值率低，经济结构调整和产业升级任务艰巨；二是煤炭消费占比较高，仍超过50%，单位能源的二氧化碳排放强度比世界平均水平高约30%，能源结构优化任务艰巨；三是单位GDP能耗过高，是全球平均水平的1.5倍，是发达国家的2～3倍，绿色低碳经济体系建立的任务极为艰巨。

 

我国许多城市正在瞄准低碳城市的发展方向。2015年召开的第一届中美气候智慧型/低碳城市峰会上，中国达峰先锋城市联盟宣告成立，包括北京、深圳、广州等在内的11个城市提出了各自的碳排放达峰目标，之后又有12个城市加入。2017年，国家发展改革委公布的第三批共计45个国家低碳试点，也都提出了相应的达峰目标。北京市是我国最早提出碳排放达峰目标的城市之一。在2015年召开的第一届中美气候智慧型/低碳城市峰会上，北京就提出了“2020年左右实现碳排放峰值”的目标。事实上，2007年北京市人均碳排放基本达到约8.8吨的峰值，该水平略低于欧盟的9.4吨、日本的9.5吨，远低于英国的11.7吨、德国的13.4吨，美国的22.2吨。发达国家历史经验显示，人均碳排放达峰一般早于碳排放总量达峰。从能源燃烧相关的二氧化碳排放来看，北京市的碳排放总量在2010年已经达峰。2012年以来，交通部门是北京市碳排放增长的唯一部门。

 

我国正在积极推进碳交易试点工作。中央“十四五”规划建议提出“推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”。自2013年以来，中国已有北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、福建和深圳八省市开展碳交易试点。部分试点地区除了纳入火电企业外，还纳入了交通、航空等领域的企业。碳市场本身也是一个金融市场，具备一定的金融属性。碳市场可以利用未来的碳配额收入，以及未来的碳配额的期货价格，通过金融市场转变成当前的投资，即用未来的碳减排或碳沉降所能达到的收入支持当期的投资。目前中国试点碳市场已成长为配额成交量规模全球第二大的碳市场，七个试点碳市场从2013年陆续启动运行以来，逐步发展壮大。初步统计，目前共有2837家重点排放单位、1082家非履约机构和11169个自然人参与试点碳市场，截至2020年8月末，七个试点碳市场配额累计成交量为4.06亿吨，累计成交额约为92.8亿元。

 

 

习近平总书记提出的两个阶段奋斗目标，与我国建设现代化强国的两步走战略基本吻合。第一个阶段是在2030年前中国二氧化碳排放达到峰值。这一阶段的目标基本与2035年建设现代化国家目标相吻合，二氧化碳排放达峰后转入持续下降的趋势将成为中国在2035年基本实现现代化的一个重要标志。目前中国还处在工业化和城镇化进程中，经济发展还比较快，能源需求仍然在增长。“十四五”时期要在能源需求持续增长的情况下趋向2030年前二氧化碳排放达峰，就必须大力改善能源结构，使得新增长的能源需求主要由新增的非化石能源供应来满足，保证煤炭、石油等化石能源基本不再增加。第二阶段是努力在2060年之前实现碳中和。这一阶段与我国在本世纪中叶建成社会主义现代化强国的目标相一致，实现碳中和将是在生态文明领域建成现代化强国的重要内容。同时，第二阶段目标也与《巴黎协定》提出的全球平均温升控制在工业革命前的2℃以内，并努力控制在1.5℃以内的目标进程基本一致。

 

碳中和愿景下控制碳排放可以划分为四个阶段步骤。一是2020—2030年的达峰期，这是包含“十四五”时期在内的关键10年，需要尽快、尽早实现碳排放达峰，并且严控排放峰值，为高质量达峰后到碳中和的碳排放下降过程留出更多缓冲时间，使政策制定、能源结构改革部署、生产生活方式转变更为游刃有余。二是2030—2035年的平台期，我国在实现达峰目标后将经历5年左右的缓冲平台期，以前期经济向低碳高质量发展转型的努力为基础，这一时期内我国碳排放将呈现趋缓趋稳、稳中有降的趋势。三是2035—2050年的下降期，依托以可再生能源为主的低碳能源系统、交通系统全面电气化、负排放技术的应用推广等，我国将进入15年左右的快速减排期。四是2050—2060年的中和期，这一时期以深度脱碳为首要任务，通过负排放技术和碳汇的应用为能源系统提供灵活性，从而兼顾经济发展与减排行动，最终实现碳中和目标。

 

 

图2  碳中和愿景下控制碳排放四个阶段步骤

 

 

（一）“十四五”时期趋向碳达峰和碳中和愿景的主要思路是：大力推动经济结构、能源结构、产业结构转型升级，推动构建绿色低碳循环发展的经济体系，倒逼经济高质量发展和生态环境高水平保护，迈好新发展阶段、现代化时期控碳的第一步，不断为应对全球气候变化作出积极贡献。

 

（二）“十四五”时期趋向碳达峰和碳中和愿景的定量指标。有研究预测，中国煤炭使用量在2020年左右达到峰值，二氧化碳在2030年左右稳定在100亿吨。按照目前中央提出的明确要求，到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。预计“十四五”规划纲要将在此基础上提出2025年的具体定量指标要求。投资方面，需要认识到生态环境投入不是无谓投入、无效投入，而是关系经济社会高质量发展、可持续发展的基础性、战略性投入。如果实现2℃目标导向转型路径，2020—2050年能源系统需要新增投资约为100万亿元，约占每年GDP的1.5%到2%；如果实现1.5℃的目标导向的转型路径，需要的投资大概是138万亿元，大概相当于每年GDP的2.5%以上。

 

（三）“十四五”时期趋向碳达峰和碳中和愿景的重点政策。

 

一是经济体系变革，构建绿色低碳循环发展的经济体系。在应对气候变化、全球低碳转型的大趋势下，低碳的核心技术和发展能力，以及低碳的产业结构是现代化的标志和核心竞争力的体现。中国是制造业大国，工业部门的能源消费占总的终端能源消费的三分之二。短期内，实现工业快速转型并减少碳排放，会导致一些能耗高、污染严重的行业发展受限，但长期来看，却能够促进产业结构调整和转型升级，激励数字经济、高新科技产业和现代服务业的发展。

 

二是能源体系变革，建成以新能源和可再生能源为主体的近零排放的能源体系。随着节能减排和治污等终端治理措施的空间越来越小，从根本上减少化石能源消费才是提升环境质量、保护生态环境的最根本措施。煤炭、石油、天然气等化石能源的消费量要控制在极低水平，可以从根本上减少了化石能源消费中产生的常规污染物的排放。要大力发展新能源和可再生能源，减少化石能源特别是煤炭的消费。清洁低碳的能源结构，既能减少二氧化碳的排放，也可以减少环境污染。工业、交通、建筑等终端用能部门，要用电力取代煤炭、石油等化石能源的直接燃烧和利用，而且要主要靠发展可再生能源电力。在终端大量用电取代化石能源的消费会减少二氧化碳排放，并且有助于推进智能化和数字化发展。

 

三是公众认识变革，营造全社会共同参与和支持控碳。面向公众的低碳政策和碳中和宣传活动，以及企业低碳产品有助于在全社会范围内营造零碳消费的氛围。随着消费者形成以零碳/低碳为导向的新的价值衡量标准，个人的消费需求将反过来影响企业市场竞争力，进而促使企业更多地参与碳中和行动。此外，公众参与是政策制定的重要环节，个人也可以广泛参与零碳/低碳政策的制定，发挥公众的监督作用，为构建高效的碳中和政策体系建言献策。

 

四是地方发展导向变革，引导各地方自主探索碳中和方案。碳中和愿景指引下的发展需要各地结合各自的资源禀赋、发展阶段、产业结构等方面特点探索合适的转型路径。同时，开展碳中和行动，有利于地方因地制宜推动能源生产和消费革命、经济高质量发展和生态环境高水平保护尽管碳中和是面向2060年的远期愿景，“十四五”时期我国仍然可以而且应当考虑鼓励达峰积极的省份率先自主探索碳中和路径，通过制定地方战略、规划等方式将未来40年的碳中和目标纳入未来10年的碳达峰行动中，从而实现碳达峰目标与碳中和路径的协调一致。地方需要研究提出实现碳中和的重大政策与行动，包括经济结构、产业结构、能源结构如何实现低碳化转型，建筑、交通、农业等部门如何实现低碳发展等。此外，地方还需要探索实施碳排放总量控制、行业碳排放标准、项目碳排放评价、碳排放准入与退出等相关制度、标准和机制。

 

五是企业竞争变革，低碳/零碳将成为企业的关键竞争力。对于企业而言，碳中和路径意味着越来越严格的碳排放标准，或者越来越高昂的碳排放成本。能否成功实现脱碳跨越，将成为决定企业未来市场竞争力的重要因素。因此，碳中和将通过产品市场的竞争实质性地构成行业标准。消费者的低碳偏好、商业伙伴的碳中和行动将改变商业格局，通过消费市场和生产链将碳中和的行动传递至更多行业、企业。比如，苹果公司将推动供应链使用清洁能源作为减少其范围碳排放的重要举措，由此将促使其上游配件供应企业探索碳中和发展，以获取市场竞争力。此外，碳中和愿景将对高排放、长寿命期的投资建设项目带来政策性风险，降低这类项目的商业吸引力和融资能力，间接为低碳技术的研发和推广创造有利条件。目前，不少跨国企业纷纷响应国际碳中和行动，将碳中和目标纳入企业未来发展战略，其中互联网、零售、金融等现代服务业企业提出的碳中和承诺普遍早于其母公司所在国家的碳中和目标年，也反映了碳中和目标对形成企业新型竞争力的作用和影响。

 

六是国际气候合作变革，凝聚起全球环境治理合力。联合国成立以来，国际社会积极推进全球环境治理。《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》等国际条约是相关环境治理的法律基础，也是多边合作的重要成果，得到各方广泛支持和参与。“十四五”时期，面对全球环境风险挑战，各国是同舟共济的命运共同体，单边主义不得人心，携手合作方为正道。要坚定捍卫以联合国为核心的国际体系，维护国际规则尊严和权威，提升全球环境治理水平。