目标指标特别是主要定量指标是五年规划的题眼和关注重点。《纲要》涉及未来五年发展的目标指标分布在三处，分别是（1）“第三章 主要目标”中的“十四五”时期经济社会发展主要目标，以定性表述为主，与中央《建议》完全保持一致；（2）“专栏1‘十四五’时期经济社会发展主要指标”，提出主要定量指标，其中约束性指标将被纳入地方政府考核，最为引人瞩目；（3）散落于主要任务各篇的章节定量指标，以上共同构成了“十四五”时期我国经济社会发展的完整目标指标体系。考虑到定量指标受关注程度最高，我们主要解读《纲要》主要指标及章节指标。总体看，“十四五”规划主要指标数量大幅减少，将需要考核的约束性指标主要集中到绿色生态和安全保障两大类，更加突出重点领域和政策指向；采用定性表述GDP增速指标，更加突出年度目标的相机动态性；首次新增加粮食和能源两大安全保障约束性指标，更加突出确保发展安全底线的要求。

 

“十四五”规划《纲要》主要指标由经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5个板块构成，将“十三五”规划主要指标的4个板块中“资源环境”改为“绿色生态”，新增加“安全保障”板块。

 

（一）主要指标数量大幅减少，更加突出重点。“十四五”共设置了20个主要指标，不再设置二级指标，比“十三五”的33个指标减少了13个，约减少40%。主要指标数量的减少更加突出了指标设定的份量，对工作任务的导向性更加明确，也更加易于考核和把握。同时，还将一些定量指标放到具体任务部署中，对主要指标起到了补充作用，用于指导具体领域工作。

 

（二）需要考核的约束性指标主要集中在绿色生态和安全保障两大类。我国从“十一五”开始将量化指标分为预期性和约束性两类。其中，预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。由此可见，预期性指标更多是发挥引导社会和市场预期的作用，约束性指标更多反映了工作刚性要求，更加具有强制力。“十三五”规划主要指标中，约束性指标19个，预期性指标14个，约束性指标占比为57.6%，除了资源环境领域指标都是约束性的以外，在民生福祉领域中也有3项指标是约束性的。相比之下，“十四五”规划的20项主要指标中，有8项为约束性，占比为40%，除1项在民生福祉中，其他均集中于绿色生态和安全保障领域，更加突出了绿色发展和安全发展的要求。

 

（三）调整优化GDP增速指标，更加突出年度目标的相机动态性。自“九五”时期开始设置国内生产总值指标以来，历次五年规划（计划）一直都沿用该指标。GDP指标也被视为主要指标体系的“中枢”，亦是确定相关指标的基础性指标。疫情期间，学界曾出现取消GDP指标的声音，但我国处于重要的新发展阶段，经济发展仍是解决一切问题的关键，再加上GDP如此综合性、国际通行的指标，还难以找到国际公认、全社会共识的替代指标。因此，“十四五”规划仍然保留了GDP增速目标。但是，考虑国内外发展环境及疫情发展的不确定性以，将主要指标值表述为“保持在合理区间、各年度视情提出”，给各年工作留下足够的空间和弹性。

 

（四）调整优化创新驱动类指标，更加突出创新的质量导向。《纲要》把全社会研发经费投入指标的目标值调整为年均增速，把“每万人发明专利拥有量”调整为“每万人口高价值发明专利拥有量”，增加“数字经济核心产业增加值占GDP比重”指标，相关章节还强调了基础研发经费占比以及战略性新兴产业增加值占GDP的比重指标，突出了优化研发经费投入结构、重视创新结果质量的要求，适应当前数字经济作为创新驱动重要增长点的新形势，反映了更加重视创新质量的方向。

 

（五）调整优化民生福祉类指标，更加突出现代化要求和解决民生痛点难点问题。20个主要指标中有7个是民生福祉类、占比超过三分之一，是历次五年规划中最高的。这些指标覆盖了就业、收入、教育、医疗、养老、托育等各民生领域，充分体现了改善民生福祉被放在更加突出重要位置。考虑到全面小康任务已经完成，民生类指标删除了“十三五”规划中的“农村贫困人口脱贫”“棚户区改造”等指标，保留了“劳动年龄人口平均受教育年限”指标，突出了进入现代化新发展阶段要求。把登记失业率调整为城镇调查失业率，避免就业次数重复统计问题，更加真实准确反映失业水平。同时，适应疫情发展的需要，新增加“每千人口拥有执业（助理）医师数”，在章节指标中增加“每千人拥有注册护士数”，保留“养老机构护理型床位”指标，弥补医疗卫生方面的短板。针对“一老一小”的民生痛点问题，增加“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”，保留“基本养老保险参保率”，着力解决好近些年社会反映强烈的婴幼儿抚育和养老民生难题。

 

（六）大幅精简绿色生态类指标。绿色生态类主要指标从“十三五”的16个大幅减少到5个，仅保留了单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、地级以上城市空气质量优良天数比例、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、森林覆盖率，更加突出了能耗、碳达峰、空气、水、森林五个方面。章节指标里还补充增加了自然岸线保有率、湿地保护率、城市污泥无害化处置率等指标。

 

（七）首次新增加粮食和能源两大安全保障约束性指标。粮食安全是重大安全问题，14亿人的饭碗要牢牢端在自己手里。《纲要》新设置“粮食综合生产能力”指标，并在章节指标里强调18亿亩耕地红线，新增建设用地规模相较“十三五”时期指标进一步收缩，新建2.75亿亩集中连片高标准农田指标，农作物耕种收综合机械化率提高到75%等配套指标，充分保障粮食生产能力，确保粮食安全。我国石油、天然气对外依存度很高，倘或外部环境发生重大变化，将是我国被“卡脖子”的关键点，因此《纲要》也新增“能源综合生产能力”指标。此外，《纲要》在章节中还提到了金融安全问题，要求“保持宏观杠杆率以稳为主、稳中有降”，体现了控制系统性金融风险的要求。