构建新发展格局起步之年须着力抓好六大重点工作：保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，逐步实现政策正常化；继续抓好“六稳”“六保”各项工作，解决关系经济运行和人民生活的突出问题；集中力量谋划安全发展大局，破解制约我国发展的突出阻碍；坚定实施扩大内需战略，优化需求侧管理；着力深化改革开放，逆势而上积蓄发展动力；完善数字和绿色领域制度建设，引领中长期发展布局。

 

日前召开的中央经济工作会议，系统回答了2020年中国经济为什么行，明确指出2021年经济工作该怎么干，并对构建新发展格局作出了重大部署。2021年是我国现代化建设进程中具有特殊重要性的一年，需要进一步稳固经济恢复态势，深化供给侧结构性改革，围绕构建新发展格局迈好第一步，实现“十四五”高质量开局。

 

 

2020年是新中国历史上极不平凡的一年，面对新冠肺炎疫情严重冲击、世界经济深度衰退等多重压力，我国发展的步伐并未停滞，困扰中国人民数千年的绝对贫困问题得到根本解决，人均GDP迈上1万美元大台阶，经济总量占全球份额由2019年的16.3%提高到17.5%左右，经济社会发展取得了可以载入史册的重大成就。

 

2020年，我国经济经历大考，经济运行逐季向好，全年有望增长2%左右，我国将是全球主要经济体中唯一一个实现正增长的国家。此外，主要经济指标普遍改善；改革开放持续深入推进；营商环境进一步优化，市场主体数量实现了逆势增长；以开放共赢姿态加强国际合作；加快海南自由贸易港建设，成功签署区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），推动中美经贸关系逐步缓和。同时，我国依靠国内完整产业链和率先复工复产优势为全球抗疫作出了重要贡献。

 

在疫情大考中，我国之所以能够取得这样的成效，关键在于党中央的科学正确决策和全国上下有力有效的扎实工作。

 

一是宏观政策方向突出保市场主体、保就业民生，稳住了经济社会运行的基本盘。企业和困难人群是受疫情冲击最大的群体，为此，我国及时出台了大力度减税、减免缓缴社保费、中小微企业到期贷款延期还本付息等一揽子政策，目的就是为了缓解企业困难和稳岗保就业，既留住青山，也守好民生根本。

 

二是创新精准直达机制，提高政策的传导效率和综合效能。2020年我国创新了财政特殊转移支付、精准滴灌的结构性货币政策等直达工具，在短时间内提高了效率，确保政策效力第一时间到达抗疫救助一线，直接惠企利民。

 

三是强化改革式救助，把解决困难与激发活力结合起来。改革开放是我国过去战胜一切困难的根本出路，也是我国这次应对疫情危机的重要方法。我国把救助政策与改革创新紧密结合，在助企纾困的同时深化“放管服”，开放的脚步不停歇，既解决当下困难，又着眼激发活力。

 

四是注重把握宏观调控的力度和节奏，以合理代价实现最大成效。2020年宏观政策既有应急性纾困举措，也有管长远的制度安排，还为阶段性政策退出预留了空间。与其他主要经济体相比，我国应对疫情危机付出的代价相对较小，货币供应量和政府性债务增速相对温和。

 

五是坚持下好“先手棋”，厚植宏观政策应对基础。成功应对任何短期意外冲击都离不开过去长期积累和战略性主动谋划。正是因为近些年我国持续推进全面深化改革，不断化解经济运行中的各种风险挑战，才积累了大量物质财富，提高了体制机制适应性，从而增强了应对危机的能力与韧性。过去几年里，改善营商环境促进市场主体不断增多壮大、大规模减税降费增厚企业利润、普惠金融摸底小微企业基础情况等，都是2020年纾困政策得以顺利实施的重要前提条件。

 

 

从国际来看，2021年世界经济总体呈现修复性增长态势。随着疫苗接种开展，2021年全球疫情有望逐步得到控制，推动世界经济恢复性复苏，全球GDP规模有望回升到2019年的水平，国际货币基金组织（IMF）最新预测2021年全球经济增速将反弹至5.2%。外部需求进一步恢复，各国大规模救助政策创造全球低利率环境，以及中美关系存在积极争取“小缓和”的可能，将为我国创造一个相对有利的国际经济环境。

 

但同时，海外疫情发展和影响仍有不确定性，全球经济恢复进程还有反复风险，我国经济运行的外部环境依然复杂严峻。一是世界主要经济体生产和贸易好转，可能减弱我国生产能力恢复相对领先的优势，我国出口快速增长的态势可能面临压力。二是主要经济体超级宽松政策导致的外溢性风险有所增大。2020年全球主要经济体均出台了大规模的救助政策，导致债务水平上升、各大央行资产负债表迅速扩张、全球金融环境脆弱性增加等，同时，美元汇率、资本市场、大宗商品波动也对我国带来一定输入性风险。三是疫情冲击下全球产业链供应链安全问题有所凸显。当前，全球部分产业链供应链受到较大冲击，导致全球分工安全性遭到质疑，伴随而来的产业布局调整，可能在一定程度上影响我国产业链供应链稳定。四是疫后经济复苏分化可能加剧全球政治经济摩擦。此次疫情对发展水平较低国家、劳动密集型产业、中小企业和中低收入家庭影响更大，全球宽松货币政策产生的财富效应也存在较大不对称性，导致当前和未来一段时期全球呈现“K型复苏”特征，部分国家社会收入分配差距和不平衡扩大，可能引发经济问题政治化倾向，全球政治经济摩擦情况可能有所增多。

 

从国内来看，2021年我国经济总体向好，延续恢复性增长态势，但是政策逐步正常化的节奏和力度把握显得十分关键。

 

经济运行总体平稳向好。2021年，我国经济增速预计较高，主要国际机构对我国经济增长也普遍看好，预测我国经济增速将提升至8%左右（见表）。但各季度当季增速预计差别较大，主要是基数因素导致的现象。由于2020年前两个季度GDP基数较低，2021年对应季度增速可能冲高，全年呈现前高后低、坡度较陡的走势。如果剔除基数影响因素，从实际经济运行情况和疫情以来累计增长幅度看，2021年经济运行可能是相对平稳的过程，2020年和2021年两年合计来看，经济增速有望与现阶段我国潜在增速大体相当。2021年一季度出现两位数高增长，并不意味着经济出现了过热，同样下半年季度经济增速相对放缓，也不意味着经济出现快速下滑。

 

超大规模市场将释放巨大需求潜力。随着社会财富不断积累，我国中等收入群体进一步壮大，超大规模国内市场优势更加明显。2019年我国社会消费品零售总额约为6万亿美元，已接近美国水平，2020年我国率先从疫情影响中恢复，有望超越美国成为全球最大消费市场。随着我国供给能力和供给质量的不断提升，近年来部分海外商品需求也出现明显回流迹象，2021年受到疫情阻隔影响，境外消费回流进一步加速。同时，在疫情防控常态化下，对部分生活性服务业的经营限制将进一步消除，居民消费有望全面恢复，成为2021年我国内需增长的有力支撑。

 

投资有望呈现恢复性增长（见图1）。2021年，全社会固定资产投资增长可能出现动力的接续转换，制造业投资和民间投资增长有望进一步恢复，而疫情期间增长较快的基础设施和房地产投资力度将保持相对稳定。随着企业经营状况和利润好转，当前企业投资扩产计划增多，市场投资意愿加快恢复，制造业投资有望恢复到正常增长水平。房地产投资在调控政策引导下可能有所放缓，但预计仍将维持一定增速水平。随着“十四五”开局，新一轮基础设施和公共服务项目储备和建设将加速，但地方财政平衡压力较大，社会资本参与公共建设的意愿和能力也较不足，2021年基础设施投资回升幅度可能比较有限。

 

出口领先的优势减弱但有望继续保持增长。受我国生产能力率先恢复的有效支撑，2020年海外订单向我国加快转移，2020年前11月，以美元计价的我国出口金额同比增长2.5%，明显领先同期全球贸易增速。2020年前11月我国货物和服务贸易顺差达到4599亿美元，顺差规模为过去四年同期最高。2021年全球经济逐步复苏，向我国订单转移的趋势将有所减缓，但境外疫情预计仍难全面有效控制，我国出口将继续保持增长。

 

经济增长新动力加快成长。数字经济已成为新时期经济发展的重要助推器，特别是疫情以来，数字经济的贡献加速提升。2020年前11月，高技术制造业增加值同比增长6.4%，高于规上工业增速4.1个百分点，工业机器人、集成电路产量分别增长22.2%和15.9%（见图2）。同期，全国实物商品网上零售额同比增长15.7%，高于社会消费品零售总额增速20.5个百分点（见图3）。2021年随着新基建项目落地和企业转型需求上升，制造和服务将继续加快融合，个性化、定制化、智能化生产占比将有所提高，经济增长新动力有望进一步壮大。

 

与此同时，我国经济恢复仍存在一些不平衡不充分问题。市场主体尤其是中小微企业生产经营还面临一些困难。2021年中小微企业可能仍然难以从疫情冲击中快速恢复，还面临一定程度的订单不稳、成本抬升、融资困难等问题。民生就业领域一些问题有所凸显。农民工、高校毕业生等群体就业压力可能延至2021年，部分地区、部分行业可能出现收入下滑情况。技术创新和发展安全面临外部风险。关键进口中间品和基础软件的“卡脖子”风险仍然存在，科技交流也面临疫情和国际关系的双重影响。财政金融风险有所显现。社保基金收支矛盾加大，宏观杠杆率有所上升，企业债违约风险增加等情况值得关注。

 

特别需要注意的是，2021年我国经济将呈现宏观指标好看、微观感受一般的特点，尤其是一季度可能出现经济两位数增长与居民消费价格小幅通缩并存的局面。大疫冲击后我国经济持续复苏的势头仍须进一步巩固，市场主体还需要一段时间恢复元气，需要平衡好经济恢复与风险防范的关系，避免出现政策过早退出和“一刀切”问题，切实巩固和维护经济向好态势，保持经济运行在合理区间。

 

构建新发展格局起步之年须着力抓好的重点工作

 

第一，保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，逐步实现政策正常化。当前，我国疫情防控进入常态化，经济运行逐步趋向正常，政策要保持对经济恢复的必要支持力度，在操作上更加精准有效，不急转弯，注意把握时度效，做好稳、退、进，保护政策的可持续性，在一两年的时间里逐步推动政策回归正常。要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持宏观政策取向总体稳定，稳妥退出临时性救助政策，优化推进既可持续又长期有利的政策安排，做好宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险、短期和长期、国内和国际等多方面的协调平衡。

 

第二，继续抓好“六稳”“六保”各项工作，解决关系经济运行和人民生活的突出问题。2021年要继续围绕“六稳”“六保”各项任务努力实现经济社会良好运行，要用好2020年宏观政策的有效经验，在稳定基本盘的基础上，抓好牵引经济恢复和凝聚民心共识的关键工作。完善减税降费政策，强化普惠金融服务，激发市场主体内在活力。持续加大民生保障力度，缓解重点人群就业压力，着力保障低收入群体收入平稳。解决好大城市住房突出问题，加强保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，土地供应要向租赁住房建设倾斜，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房。

 

第三，集中力量谋划安全发展大局，破解制约我国发展的突出阻碍。2020年的疫情冲击和各方面风险挑战让我国长期发展中面临的一些安全隐患暴露了出来，这些隐患有些已经导致了负面结果，有些尚未实际发生，但都需要我国提早谋划、集中破解。要强化国家战略科技力量，发挥新型举国体制优势，在基础学科、科技创新等方面集中攻关，发挥重要院所高校和企业的作用，抓紧制定实施基础研究十年行动方案，支持领军企业组建创新联合体。增强产业链供应链自主可控能力，实施好关键核心技术攻关工程和产业基础再造工程，尽快解决一批“卡脖子”问题，在产业优势领域精耕细作。要解决好种子和耕地问题，保障粮食安全，牢牢守住18亿亩耕地红线，兜牢国家和人民安全底线。

 

第四，坚定实施扩大内需战略，优化需求侧管理。疫情冲击导致的需求收缩尚未充分恢复，构建新发展格局和实现高质量发展也需要需求侧支撑，坚持扩大内需是我国推进经济发展的必要选择。积极的财政政策要保持适度支出强度来拉动有效内需，同时也要通过需求侧管理解决市场内生需求不足问题。要实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造，建设现代物流体系。目前，全国共有老旧小区近16万个，大数据显示，约有44%的老旧小区建成于20世纪80年代或更早，56%建成于90年代，如果用5年时间完成改造，年均投资近万亿元，还将带动相关消费升级和公共服务改善。要加强产业集群建设，加大企业技改投资支持力度，支持新型基础设施投资，同时，有序引导产业错位发展，避免一哄而上和投资浪费。要通过优化制度环境的办法促消费。支付大数据显示，当前，中等收入群体消费降幅最大，要有序取消一些行政性限制消费购买的规定，增加免税店等引导境外消费回流。要结合“十四五”开局抓紧启动一批教育、医疗、养老、育幼等公共服务项目和农村公路、水网等乡村振兴项目。

 

第五，着力深化改革开放，逆势而上积蓄发展动力。2021年经济增长压力相对较小，要用好宝贵的时间窗口，深化供给侧结构性改革，集中精力推进改革创新。深化“放管服”改革，放宽市场准入，保护知识产权，建设统一大市场。深入实施国企改革三年行动，优化民营经济发展环境，激发各类市场主体活力。加强促改革和防风险之间的协调平衡，健全金融机构治理，提高上市公司质量，打击各种逃废债行为。充分利用自贸区（港）等开放平台，推动制度型开放取得实质性突破。深入参与国际治理，积极推动WTO改革，积极启动加入CPTPP谈判。

 

第六，完善数字和绿色领域制度建设，引领中长期发展布局。数字经济是未来发展的重要引擎，绿色发展是全人类发展的共同心愿，都是我国中长期发展的必由之路。疫情的发生，既推动了数字经济逆势增长，也警示我国更加注重人与自然的和谐共存。要着力推动数字经济健康长远发展，必须既加强5G网络、数据中心、工业互联网等基础建设，同时也要提升监管能力，完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范，坚决反对垄断和不正当竞争行为，金融创新必须在审慎监管的前提下进行。要把推进绿色发展放在更加重要紧迫的位置上，积极推动产业结构和能源结构调整，加快制定出台碳排放达峰行动方案，主动做好碳达峰、碳中和工作。建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。加大绿色发展领域国际合作，拓宽与欧洲、美国合作领域，推进在更大范围、更多层面的对话协商和合作共赢。

 

（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）