摘要：2008年金融危机之后，美国对其金融监管体系和框架进行了重大改革，美联储拥有针对所有系统重要性金融机构的直接监管权和宏观审慎管理大部分工具的控制权，这样做有助于提高宏观审慎管理与微观审慎监管的有效性，促进两者的紧密结合。美国和英国的宏观审慎政策框架看似区别较大，但在宏观审慎管理和微观审慎监管密切结合这一重要原则上是共通的。为更迅速、有效地识别和化解系统性金融风险，借鉴美英等国的经验，我国应大力强化央行的宏观审慎管理职能，并积极创造条件，适时强化央行对系统重要性金融机构、金融控股公司和风险较高的金融机构的微观监管。

党的十九大报告明确指出，要健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。宏观审慎政策旨在防范化解系统性金融风险，是完善我国现代中央银行治理体系、提升中央银行宏观调控能力的重要组成部分。2008年金融危机之后，美国对金融监管体系和框架进行了大刀阔斧的改革，其宏观审慎政策框架和系统性金融风险管理经验，值得我国参考和借鉴。

美国宏观审慎政策框架有两个方面最值得关注：一是美联储处于核心地位，而金融稳定监督委员会（FSOC）的作用有限。二是美联储拥有针对所有系统重要性金融机构的直接监管权和宏观审慎管理大部分工具的控制权。这明确体现了宏观审慎管理和微观审慎监管的紧密结合。

下文首先介绍FSOC的局限性，之后集中阐述美联储在宏观审慎政策框架和系统性金融风险监管中的核心地位，接着比较美国和英国的宏观审慎政策框架，最后提出政策建议。

一、美国金融稳定监管委员会的局限性

美国宏观审慎政策框架的一个关键，是FSOC的实权有限，其形式大于实际意义，而美联储掌握宏观审慎管理的大部分工具和实权。

FSOC是政治妥协的产物。2009年，时任美国财长蒂莫西·盖特纳（TimothyGeithner）在递交国会的《多德－弗兰克法案》中，明确提议美联储为唯一的宏观审慎管理部门，在系统性风险监管中处于核心地位。这也是当时美国业界和专家的普遍共识。

然而，当时美联储饱受批评，被认为是次贷危机的“罪魁祸首”之一。美国财长的提议使国会面对巨大的政治压力。另外，美国联邦政府众多的金融监管机构出于各自利益考虑，纷纷反对该提议。迫于各方政治诉求和压力，美国财长不得已作出妥协，在《多德－弗兰克法案》修订版中提议设立FSOC。

关于FSOC在美国宏观审慎政策框架中的角色和作用，一是FSOC的权力有限。其唯一实权是判定非银行类系统重要性金融机构，但这一权力已被特朗普政府大大削弱。在宏观审慎管理上，《多德－弗兰克法案》仅赋予FSOC有限的建议权。

二是FSOC的结构设计不够灵活，有投票权的成员多达10个且高度政治化，这种架构难以迅速有效地应对危机。FSOC的决策须至少半数（某些情况下三分之二）有投票权的成员审议通过，增加了危机决策的不确定性。

另外，财政部长是FSOC联席会议的主席，不利于危机决策的独立性和专业性。美国这一设计有别于目前大多数国家的做法。IMF一项研究表明，在113个国家的宏观审慎机构设置中，只有29个国家（26%）的财政部参与集体决策，110个国家（97%）的央行参与决策，其中49个国家（43%）的央行是唯一的宏观审慎管理部门。

三是FSOC在促进美众多金融监管机构之间的协调合作方面作用有限。FSOC设在财政部的秘书处仅有18名全职员工，专业分析能力也有限。FSOC的年度预算仅600万美元左右。而在美联储华盛顿总部，专职负责金融稳定和金融监管的专业人员有548人，年度预算约1.65亿美元。美国业界普遍认为，在面临危机时，美联储依然是最重要的系统性风险处置的政府部门。

二、美联储在宏观审慎政策框架中处于核心地位

（一）.《多德－弗兰克法案》赋予美联储宏观审慎管理实权。

美联储是美国货币政策的制定者，长期以来也一直担负着非常重要的金融监管职能。美国业界认为，美联储的金融监管能力及职员的专业素养是最出色的。金融危机前，美国复杂的多头监管造成监管真空和监管套利，一些系统重要性金融机构逃脱了美联储严格的监管。加强对系统重要性金融机构的宏观审慎管理，成为危机后美国金融监管改革的一个焦点。

《多德－弗兰克法案》赋予美联储两个重要权力：一是对所有系统重要性金融机构审慎监管标准的制定权；二是对所有系统重要性金融机构的直接和主要监管权。

《多德－弗兰克法案》大大加强了美联储的金融监管标准制定权，包括对所有系统重要性金融机构实施更严格的审慎监管标准（如风险加权资本充足率、流动性、杠杆率、风险管理、短期债务、信息披露、信用敞口、表外资产等），以及拥有各类监管手段，如现场和非现场检查权、索取报告权、执行权等。危机后的十年间，美联储就宏观审慎标准，逐步制定了资本附加、逆周期缓冲资本、总损失吸收能力、杠杆率和流动性要求、前瞻性压力测试、单一交易对手方信用限额、风险管理和公司治理等各类监管细则。其中针对大型金融机构的前瞻性压力测试要求，是金融危机以来美联储在宏观审慎管理方面最值得关注的监管手段之一。

金融危机前，美联储主要负责监管金融控股公司、银行控股公司和一些州立银行，但很多大型金融机构不在美联储的监管范围内，如已倒闭或濒临倒闭的雷曼兄弟、贝尔斯登、AIG、WashingtonMutual，以及高盛和摩根士丹利等系统重要性金融机构。《多德－弗兰克法案》弥补了这一监管漏洞：所有系统重要性金融机构（包括所有与系统重要性支付、清算和结算活动相关的金融基础设施）都必须接受更严格的并表监管，且这种监管不仅要考虑单个金融机构本身的安全稳健风险（即微观审慎风险），更要考虑系统性金融风险（即宏观审慎风险）。《多德－弗兰克法案》赋予美联储对所有系统重要性金融机构的直接监管权。

金融危机后，美联储成为美国金融监管体系中唯一的金融监管机构，不仅监管所有系统重要性金融机构（SIFIs），而且监管大约5000家其他金融实体。目前约4000家银行控股和金融控股公司无论规模大小，都受美联储监管。美联储还直接监管700多家总资产规模小于100亿美元的社区银行。

美联储承担监管职责的原因是多方面的：美联储拥有在宏观经济和金融市场领域的专业素养，具有机构和财务独立性，发挥最后贷款人职能，拥有专业知识多样化的高素质队伍和在金融监管领域的丰富经验等。金融危机的教训表明，为了更好地履行最后贷款人职能，央行必须介入监管，才能对申请贷款的金融机构的财务和运营状况有及时、深入的了解。

与此同时，《多德－弗兰克法案》完善了金融控股公司法，在很多方面大大加强了美联储的微观审慎监管权。金融危机前，美联储负责监管金融控股公司和银行控股公司，但对控股公司下属子公司的监管权力有限，没有足够的检查权，只能依靠功能监管者提供信息，这严重限制了美联储全面掌握控股公司的信息。《多德－弗兰克法案》很大程度上取消了这些限制，赋予美联储针对金控子公司的检查权、索取报告权、执行权等权力。

金融危机前，根据“实力来源”（SourceofStrength）原则，美联储要求银行控股公司在其银行子公司出现财务困难时，给予子公司资金援助，且此责任为无限担保责任。多年来，此原则并没有法条依据，司法判例对其解释也有争议。《多德－弗兰克法案》明确将此原则提升到法条地位。

此外，《多德－弗兰克法案》也收紧了金融控股公司和银行控股公司内部关联交易和内部人交易的监管，这些法律的制定权和执行权均归美联储负责。《多德－弗兰克法案》还撤销了联邦储贷管理局，要求储贷控股公司必须接受美联储的并表监管。

（二）.美联储获得宏观审慎管理实权有助于促进与微观审慎监管的紧密结合，提高宏观审慎管理和金融监管的有效性。

一是宏观审慎管理与微观审慎监管的紧密结合。宏观审慎管理的大部分政策工具本质上是传统金融监管审慎工具的“升级版”,即针对系统性风险的时间维度（即逆周期）和结构维度（如风险关联度），把资本充足率、杠杆率、流动性要求等传统微观审慎工具“升级”为宏观审慎工具。当然，微观审慎监管和宏观审慎管理的主要区别在于：前者一般只关注单个机构的安全性和稳健性，后者主要关注整个金融体系在时间维度和结构维度上的风险积累，着力于平滑金融体系的顺周期波动和跨市场风险传染。

从系统性风险的时间维度看，可选择的宏观审慎工具包含：逆周期资本缓冲（Counter-cyclicalcapitalbuffer）和拨备要求、缓解融资风险的流动性工具（如流动性覆盖率）、针对系统重要性金融机构的前瞻性压力测试（forward-lookingstresstesting），以及针对特定经济部门的风险调控工具（如针对房地产市场的贷款价值比、债务收入比等）。从系统性风险的结构维度看，为防范金融机构的相互关联以及风险传导所导致的风险，相应的宏观审慎工具包括资本附加、总损失吸收能力、单一交易对手方信用风险敞口等。此外，对支付、结算和清算系统等金融市场基础设施的改革，也有助于减缓系统性风险的累积，维护金融体系稳定。

实际操作中，很多审慎标准、手段和工具同时具有宏观审慎和微观审慎的特征。美联储一直强调：宏观审慎管理和微观审慎监管密不可分，两者必须有机结合。中央银行为维护金融稳定和防控系统性风险，在实施宏观审慎管理时，必须对金融机构进行微观审慎监管。把“升级版”的审慎工具有效地运用到系统重要性金融机构，是宏观审慎管理的重中之重。

二是直接监管权（Supervision）和监管标准制定权（Regulation）的紧密结合。首先需要厘清对金融机构的直接监管权和监管标准的制定权。美国国会的立法（如《多德－弗兰克法案》）是高阶法，主要是明确政策大方向，真正的“魔鬼中的细节”是监管机构制定的落地细则，即法规（Regulation）。依据法规要求和金融机构自身特点对金融机构实施监管（Supervision）。

将监管标准制定和监管的具体实施有机结合，才能保证金融监管的有效性。拥有丰富实战经验的监管者更可能制定更有效的监管细则，而监管细则的有效实施，有赖于科学专业的规则制定。在宏观审慎管理的操作中，监管具体实施的实际意义往往比监管标准制定更重要。如果把监管法律法规的制定与其具体实施割裂开来，则很难有效开展宏观审慎管理和微观审慎监管。监管标准制定和监管的具体实施如同一枚硬币的两面。

（三）.美联储在危机后的变革。

为保障上述宏观审慎管理框架的有效运作，美联储从组织架构和操作运行等方面进行变革。

第一，组织和治理架构的变革：《多德－弗兰克法案》要求美联储内部设立专门负责金融监管的副主席；央行内部新设专司金融稳定的部门，加强跨学科方法对金融系统潜在风险的分析；央行内设金融稳定委员会（CommitteeonFinancialStability），指导工作人员的工作，并向美联储理事会提出建议。目前此委员会包括两位美联储理事，其中一位是前述专门负责金融监管的副主席。

第二，操作运行的变革：一是金融监管权力更集中。将SIFIs监管权从地区联储（尤其是地区联储中最重要的纽约联储）集中到美联储总部。二是更强调协调性和专业性。成立跨部门、多学科的大型机构监管协调委员会（LISCC），由美联储系统各部门代表组成，涉及金融监管、金融稳定、法律、货币政策、研究等领域。目前，LISCC所监管的SIFIs仅包括8家美国全球系统重要性银行和4家其他非美国全球系统重要性银行的美国业务。三是分析框架的变革。2018年11月，美联储首次发布金融稳定报告，提出了一个评估金融稳定脆弱性的分析框架，由资产估值压力（即资产泡沫）、企业和家庭借贷、金融部门杠杆、融资风险等四个部分组成。

三、美英宏观审慎政策框架比较：神似大于形异

国际金融危机后，英国宏观审慎管理制度的演变也广受关注。仔细分析，在宏观审慎管理的机构设置和治理架构上，美英看似区别较大，但其实质有重要的共通之处。

一是美联储和英格兰银行都拥有针对所有系统重要性金融机构的直接监管权和审慎监管标准的制定权，实现了宏观审慎管理与微观审慎监管的紧密结合。

在审慎监管方面，美英虽有差别，但其宏观审慎管理的实质差别并不大。危机后，英国把绝大部分的金融机构审慎监管职能（即审慎监管局，PrudentialRegulationAuthority）并入英格兰银行。在美国联邦政府层面，审慎监管职能虽主要由美联储、联邦存款保险公司和联邦货币监理局等三家机构行使，但美联储的核心地位毋庸置疑，尤其是对系统重要性金融机构和金融控股公司的监管。

二是美英在货币政策和宏观审慎政策双支柱为主的治理和组织架构上有共通之处，都体现了宏观审慎管理和微观审慎监管密切结合的原则。

首先，在货币政策和宏观审慎政策双支柱治理架构和决策机构的成员构成上，英格兰银行的金融政策委员会（主要负责宏观审慎）由央行行长担任主席，分管货币政策、金融稳定和金融市场的副行长均为委员会成员。以上四位成员也是英格兰银行货币政策委员会的成员。在美国，美联储理事会负责宏观审慎的7名成员也同时在联邦公开市场委员会（FederalOpenMarketCommittee）任职。

其次，在宏观审慎管理和微观审慎监管的决策上，虽然英格兰央行内部设立了金融政策委员会（FinancialPolicyCommittee，主要负责宏观审慎管理）和审慎监管委员会（PrudentialRegulationCommittee，主要负责微观审慎监管），但这两个委员会来自央行的成员完全重叠，主要区别在于外部成员的组成。

美联储的做法则更为“彻底”：将宏观审慎和微观审慎的决策都集中于美联储理事会。虽然美联储理事会下设金融稳定委员会和金融监管委员会（CommitteeonSupervisionandRegulation），但这两个专业委员会并非决策机构。

值得一提的是，近年来英格兰银行进一步加强了内部不同决策机构的整合协同，其运作方式实质上越来越接近美联储。英格兰银行发起了“同一个央行，同一个使命”的倡议，以促进内部的沟通交流，具体通过增加货币政策委员会、金融政策委员会和审慎监管委员会联席会议的方式来实现。所有英格兰银行的工作人员都要为三个委员会提供支持，提交委员会的研究成果，通常由不同部门的工作人员共同完成。金融政策委员会、货币政策委员会和审慎监管局理事就共同关心的议题，联合举办吹风会和讨论会。

四、初步结论和启示

金融危机后，美国对金融监管体系进行了较大的改革，树立了美联储在宏观审慎政策框架和系统性金融风险管理中的核心地位。《多德－弗兰克法案》赋予美联储针对所有系统重要性金融机构的直接监管权和宏观审慎管理大部分工具的控制权。同时，《多德－弗兰克法案》完善了金融控股公司法，大大加强了美联储的微观审慎监管权。这些改革有助于促进宏观审慎管理与微观审慎监管的紧密结合，提高宏观审慎管理和金融监管的有效性。

近年来，我国高度重视完善宏观审慎管理制度，在评估系统性金融风险、健全金融监管框架和充实政策工具箱等方面，采取了一系列积极有效的措施。为更迅速、有效地识别和化解系统性金融风险，借鉴美英等国的经验，我国仍需加大力度强化央行的宏观审慎管理职能，建设一支高素质的人才队伍，完善跨部门、跨机构的信息交流和政策协调机制，并创造条件，强化对金融控股公司、系统重要性金融机构的微观监管。

一是逐步创造条件，加强央行对系统重要性金融机构、金融控股公司以及风险较高的金融机构的微观监管。目前央行已拥有部分审慎监管标准的制定权，但这与监管规则的具体实施相分离，不利于央行有效开展宏观审慎管理。针对处置风险较高的金融机构（如机构评级或资本充足率低于一定标准），央行有权向金融监管部门或直接向相关风险机构索取详细信息，及早介入监管。

二是考虑设立宏观审慎政策委员会。该委员会主席为央行行长，副主席为央行分管宏观审慎和金融稳定的副行长。委员会其他成员还包括国家金融监管、发展改革、财政等部门的代表，以及市场专业人士。央行内部涉及法律、宏观审慎、货币政策、金融市场、研究、风险处置等部门均为该委员会的运作提供支持。

三是大力强化央行金融监管和风险处置队伍。由于风险处置职能和监管职能之间存在潜在的利益冲突，目前主要央行的通行做法是把负责风险处置和负责日常金融监管的部门分开。国际金融危机后，国际主要央行都在大力提升其金融机构风险处置的专业能力，在央行内部强化专业团队（如美联储的风险处置团队）或专业部门（如英格兰银行内设的风险处置局）。我国央行应更多招录法律、会计和科技等专业领域熟悉国际规则的人才。我国全面推进依法治国，加强和完善金融监管，切实维护金融稳定，需要大量法律人才的参与。

（何鹏宇系中国人民银行研究所高级访问学者，王信系中国人民银行研究局局长）