新时代经济体制改革再出发 DRC专家系列解读（15） 王青

 

中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》），从完善社会主义市场经济体制的全局高度，对要素市场体系改革作出了顶层设计和框架构建，是贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进国家治理体系和治理能力现代化、巩固中国特色社会主义基本经济制度的重大改革举措，更是新时代建设高标准市场体系的关键一步，对坚持和完善社会主义市场经济体制，推进新时代经济体制改革，以及完善现代化经济体系和现代市场体系，都具有极其深远的影响。

 

 

高标准市场体系是建立在现代市场体系的更高级的形态。现代市场体系的基本要求是使市场在资源配置中起决定性作用的基础，基本特征是统一开放、竞争有序，实现市场准入畅通、市场开放有序、市场竞争充分、市场秩序规范，加快形成企业自主经营公平竞争、消费者自由选择自主消费、商品和要素自由流动平等交换。要素是现代市场经济高质量发展的核心和关键，要素市场的市场化程度是衡量市场体系现代化水平的重要标志。牢牢抓住要素市场改革这个“牛鼻子”，是进一步解放和发展社会生产力，更好地建设高标准市场体系，推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措，将为促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展夯实制度基础。

 

经过改革开放四十多年的持续快速发展，特别是党的十八届三中全会以来，我国要素市场改革步伐有所加快，金融、劳动力、土地、产权、技术、数据等领域取得了长足发展，对经济社会发展的重要作用不断显现。不可否认的是，随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与这些新形势新要求相比，我国要素市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场准入门槛较高、市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，与建设高标准市场体系的要求差距较大。从不同要素市场来看，存在的问题和改革的难点堵点也存在较大差异。主要表现在如下方面。

 

土地市场化水平有待进一步提高。市场机制对城乡土地配置的作用发挥不充分。城乡土地二元分割特征依然突出，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转改革需要加快，国有土地和农村集体土地同地不同权情况还比较明显。国有土地一级市场由政府控制。土地使用结构不合理，主要用于保障经济社会的生产性需求和基础设施需求，城市的生活生态用地特别是住房用地的供应比重偏低。建设用地急需盘活存量资源、提高存量土地效率。土地取得和保有环节征税过低，而在流转环节，契税、营业税、印花税等整体税率过高。

 

劳动力市场结构性矛盾尚存。户籍管理制度使得外来就业人员在就业准入、社会保障、子女教育、医疗等方面的利益需要进一步保障。劳动力市场供需不匹配，产业工人、生产性人员的巨大需求无法得到满足，高校毕业生就业形势依然严峻，灵活就业需要政策和制度的引导扶持。

 

金融市场功能尚不健全。多层次资本市场体系仍过度依赖银行体系间接融资的融资结构，直接融资与间接融资不协调的状况未得到根本改变。金融市场体制机制仍不完善，服务实体经济的功能未充分得以发挥，支持和服务“三农”及中小微企业的能力仍有待进一步改善。金融机构市场化退出机制和金融要素市场定价机制不完善，市场化约束机制和违约风险承担机制不健全。金融市场基础设施、金融市场自律机制、相关法规体系仍有待完善，双向开放程度仍有待提高。

 

技术市场运行机制有待完善。缺乏全面设定技术市场各类主体在技术转移中的权利、义务和责任的法律法规。职务科技成果的使用、收益、处置政策，以及激发科研人员创新创造动力与活力等方面亟待制度创新。技术市场多部门协同促进机制尚未定型。技术市场服务机构与技术创新的互动机制尚未真正形成，与其他要素市场，尤其是资本市场尚缺乏深层次互动。

 

规范的数据市场尚未形成。数据孤岛现象依然存在，政府数据尚未完全打通和商业化应用。平台企业数据资源的产权、使用、责任义务等缺乏法律规范，大数据无法合理市场化。涉数据违法成本较低，个人数据隐私保护有待进一步加强。市场主体发育缓慢，引导和扶持政策有待健全。大数据市场运行不规范，亟待规范治理。

 

新时代加快要素市场体系改革的重点和思路

 

习近平总书记指出，“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”《意见》很好地彰显了这一改革理念，回应和顺应了经济社会发展的诉求，聚焦要素市场化改革的重点和难点问题，围绕要素市场化配置体制机制进行了布局，形成了较为明确的改革思路和改革任务。

 

首先，明确了建立健全统一开放的要素市场新格局。土地市场的改革重点是加快建设城乡统一的建设用地市场和建立农村集体经营性建设用地入市制度；探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化农村宅基地改革试点。通过破解土地市场热点难点问题，加快土地要素合理高效配置，推进新型城镇化进程。劳动力市场的改革重点是深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制；推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。加快缓解和解决劳动力自由流动和合理配置的主要障碍，打破地方政府劳动力和人才流动及管理面临的困境。金融市场的改革重点是加强资本市场基础制度建设；探索实行公司信用类债券发行注册管理制；构建与实体经济结构和融资需求相适应、多层次、广覆盖、有差异的银行体系。通过建立规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，建立有效的市场激励，强化合规监管，进一步发挥金融市场作为市场经济中枢的敏感性和反应速度。数据市场的重点是建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值；推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。针对数据市场面临的难点和关键点，构建完善数据市场运行的基本框架，为数据要素市场化应用、高效有序运行和公平透明竞争“铺路架桥”。

 

其次，明确了以价格改革为推进要素市场化改革的关键机制。在公平竞争和透明监管前提下市场自发形成的价格，是资源配置的信号灯和导航仪，价格是市场竞争和资源配置有效性的前提。《意见》明确提出要健全主要由市场决定价格的机制，最大限度减少政府对价格形成的不当干预。这一要求直指当前要素市场价格形成机制过多受到政府影响的关键问题。在土地市场上，重点是要完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策，推动实施城镇低效用地再开发，在符合国土空间规划前提下，推动土地复合开发利用、用途合理转换。在金融市场上，重点是要深化利率市场化改革，提升金融机构自主定价能力；完善人民币汇率市场化形成机制，增强双向浮动弹性。在技术市场上，重点是要加快全国技术交易平台建设，促进技术要素有序流动和价格合理形成。

 

第三，明确了要素市场化配置方式的创新要求。要素配置的效率，不仅取决于要素配置的主体和机制，也受到要素配置方式的重要影响。创新要素配置方式，就是要突破现有要素配置的制度障碍，创新要素配置的制度，更好地结合市场和政府在资源配置中的优势，更加科学合理地界定二者的边界，真正让政府收缩干预要素配置的同时，让市场在要素配置中有更大的空间和更强的功能。例如在土地市场上，主要是缩小土地征收范围，严格界定公共利益用地范围；推进国有企事业单位改革改制土地资产处置，促进存量划拨土地盘活利用；健全工业用地多主体多方式供地制度，探索增加混合产业用地供给。在劳动力市场上，完善企事业单位人才流动机制，畅通人才跨所有制流动渠道，以及在全面开放新格局下构建更加开放的国际人才交流合作机制。

 

第四，明确了要素市场化改革与商品和服务市场提质增效的协同目标。要素市场资源配置效率决定了商品和服务市场资源配置效率，是商品和服务市场创新发展的根源和保障，而商品和服务市场的创新发展，也对要素市场改革提出了新的要求和需求，因此二者是相辅相成、相互促进、互为配套的关系。在这一基础上，《意见》明确提出了要推进商品和服务市场提质增效。并且从市场运行和监管、信息化、知识产权保护、现代服务市场创新发展、流通体制改革以及消费者保护等多个维度，提出推进商品市场创新发展的重点任务，从而为要素市场改革创造坚实的市场基础。

 

第五，明确了以法治化推动要素市场化改革的基本导向。《意见》强调在不断完善社会主义市场经济法治体系的基础上，以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，在法治的轨道上推进要素市场体系各项改革。一是完善经济领域法律法规体系，重点完善物权、债权、股权等各类产权相关法律制度，健全破产制度，修订反垄断法，推动社会信用法律建设，制定和完善发展规划、国土空间规划、自然资源资产等法律法规，推进新经济领域立法，以及健全重大改革特别授权机制。二是健全执法司法对市场经济运行的保障机制。深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项；优化配置执法力量，加快推进综合执法；强化对市场主体之间产权纠纷的公平裁判，健全涉产权冤错案件有效防范和常态化纠正机制。三是全面建立行政权力制约和监督机制。例如依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实行政府权责清单制度；健全重大行政决策程序制度，完善审计制度，加强重大政策、重大项目财政承受能力评估，推动审批监管、执法司法等重点领域监督机制改革和制度建设。四是完善发展市场经济监督制度和监督机制。例如坚持和完善党和国家监督体系，强化政治监督，严格约束公权力等等。

 

“行百里者半九十”。要素市场体系改革正是我国改革开放宏伟事业最难走的“十里路”。但新时代加快完善社会主义市场经济体制的任务，要求我们不仅要披荆斩棘，继续坚定走完这些路，而且要走好这些路，既不能“走弯路”，更不能“开倒车”。

 

（作者系国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员）