《关于建立健全城乡融合发展体制机制

和政策体系的实施意见》的通知

各市、县（市、区）党委和人民政府，省委各部委，省各委办厅局，省各直属单位：

《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》已经省委全面深化改革委员会会议审议通过，现印发给你们，请结合实际认真抓好贯彻落实。

中共江苏省委江苏省人民政府

2020年3月8日

（此件公开发布）

关于建立健全城乡融合发展体制机制

和政策体系的实施意见

为贯彻落实《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，现结合江苏实际，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述，认真落实党中央、国务院决策部署，全面落实高质量发展要求，坚持遵循规律、因地制宜、分类施策、防范风险，以实现城乡居民基本权益平等化、基本公共服务均等化、居民收入均衡化、要素配置市场化、产业发展融合化为目标，加快形成工农互促、城乡互补、深度融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，推进农业农村现代化，为推动高质量发展走在前列、建设“强富美高”新江苏提供有力支撑。

（二）主要目标。到2022年，城乡融合发展制度框架和政策体系基本建立，城乡要素自由流动、公平交换、合理配置的体制机制初步形成，基本公共服务均等化水平大幅提高，城乡发展协调性全面增强。到2035年，城乡融合发展体制机制更加健全，农业农村现代化基本实现，美丽宜居乡村成为“强富美高”新江苏的鲜明底色。到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型，城乡全面融合，全体人民共同富裕基本实现。

二、统筹推进城乡要素合理配置

（三）有序推动农业转移人口市民化。进一步深化户籍制度改革，全面放开放宽农业转移人口落户条件，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口自主自愿进城落户。进一步增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力，加大“人地钱”挂钩配套政策力度，完善农业转移人口市民化支持政策。不断扩大居住证附加的公共服务和便利项目，加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。坚决保障农民土地承包权、宅基地资格权和集体收益分配权，不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。依托全民参保计划，推进稳定就业的农业转移人口实现“应保尽保”。支持各类城市提升功能，增强吸纳农业转移人口的承载力。

（四）鼓励和引导人才向乡村流动。制定财政、金融、社会保障等政策，吸引各类人才返乡入乡创业。加强基层党建工作，完善“苏北发展急需人才引进计划”、村第一书记等政策，支持赴村挂职干部推进乡村振兴。深入实施乡土人才“三带”行动计划。加大政府购买基本公共管理和社会服务力度，实施高校毕业生“三支一扶”和基层成长计划，引导高校毕业生和教科文卫体等人才资源向农村流动。实施“定制村干”培育工程，依托涉农院校开展订单式农村基层管理人才培养。推动职称评定、工资待遇等政策向基层一线倾斜，培养更多有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质乡土人才。鼓励农村集体经济组织创新人才加入机制，探索符合条件的返乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户政策，培养留得住、扎下根的乡村人才队伍。

（五）稳妥有序推进农村土地制度改革。完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护并进一步放活土地经营权。规范土地流转，允许土地经营权入股从事农业产业化经营。建立土地规模经营风险防控机制。研究制定加强农村宅基地管理的政策措施，探索开展闲置宅基地复垦试点。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，盘活利用农村零星分散建设用地。完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。依法依规开展集体经营性建设用地入市改革，探索建立农村集体经营性建设用地就地入市、异地调整入市和集中整治入市等机制。完善农村土地征收制度，维护被征地农民合法权益。

（六）加大财政金融支持力度。鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台载体建设，引导更多社会资金投入。落实国家政策要求，调整土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。支持市县在省下达的政府债务限额内，申请发行地方政府债券用于符合条件的城乡融合公益性资本支出项目建设。加强农村社会信用体系建设。鼓励开发性银行和政策性银行加大对苏北农村基础设施建设、农业产业发展、生态环境修复治理等领域的中长期信贷支持。推动农村中小银行机构将新增可贷资金主要用于服务当地发展。推广农村土地承包经营权抵押贷款业务，推动集体经营性建设用地使用权、集体资产股份等依法合规予以抵押。稳妥开展林权抵押贷款，探索开展圈舍和活体畜禽抵押、养殖厂抵押贷款和订单融资。实现已入市集体土地与国有土地在资本市场同地同权。建立健全农业信贷担保体系，推进基层服务网络建设，拓展政策性农业信贷担保业务。探索农业保险保单质押贷款、农户信用保证保险贷款等银保产品，推广“政银保”合作融资模式。加快完善农业保险制度，推进农业保险扩面、增品、提标，支持保险机构开发地方特色险种。健全农村金融风险监测、预警和防范机制。

（七）促进工商资本有序入乡。深入推进“放管服”改革，进一步深化“不见面审批（服务）”改革。支持引导工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域。探索社会力量进入乡村生活性服务业的方式。鼓励通过市场化方式设立城乡融合发展基金，争取培育一批国家城乡融合典型项目。支持龙头企业加强与开发性和政策性金融机构合作，推动城乡融合发展重大项目落地。支持搭建利用市场化资金的城中村改造合作平台。探索建立工商资本下乡“负面清单”制度、工商资本租赁农地监管和风险防范机制。

三、推进城乡基本公共服务普惠共享

（八）推动城乡教育资源均衡配置。完善结对帮扶体系，开设城乡结对网上“互动课堂”，鼓励城乡学校开展“学校联盟”或“集团化办学”。建好乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校，优先保障留守儿童需求。根据需要，推动优质教师资源向乡村倾斜，稳步提高乡村教师待遇。推进义务教育教师“县管校聘”，建立以县为主、市域调剂、省级统筹、动态调整的编制管理机制，省级层面建立中小学教师周转编制专户。实施义务教育学校教师和校长交流轮岗制，实行教师聘期制、校长任期制管理。开展公办幼儿园人员编制备案试点。

（九）健全乡村医疗卫生服务体系。实施健康乡村行动，加大对经济薄弱地区投入和政策保障力度。实施基层医疗卫生单位公益一类财政保障、公益二类绩效管理，推行基层卫生人才“县管乡用”制度，稳步提升农村基层卫生人员工资水平。全面建立分级诊疗制度，加大医保引导基层首诊差别化报销比例力度。加快推进农村区域性医疗卫生中心、紧密型县域医共体建设，提升医疗卫生服务体系整体效能。加大乡村公共卫生服务体系建设投入，健全突发公共卫生事件城乡联防联控机制和应急管理体系。将全民健身纳入城乡新一轮发展规划。

（十）提升乡村公共文化服务能力。完善以城带乡联动机制，推动文化资源向乡村流动。完善省市县镇村五级公共文化设施网络。推行公共文化服务参与式管理模式，推动服务项目与居民需求有效对接。推广政府和社会资本合作等模式，探索开展公共文化设施社会化运营试点。建好用好新时代文明实践中心，加强农村思想道德建设。总结推广“马庄经验”，鼓励农民自办文化活动，传承发展农村优秀传统文化，丰富农民精神文化生活。保护好农业遗迹、文物古迹、传统建筑等，推动非物质文化遗产活态传承。做好省级传统村落保护和发展工作，鼓励市县同步开展传统村落保护。巩固传承家风家训，推进移风易俗，引领乡村文明新风尚。

（十一）完善城乡统一的社会保障制度。因地制宜建立并完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。建成覆盖城乡的养老服务体系。完善统一的城乡居民基本医保和大病保险制度，强化提高人民健康水平的制度保障。在国家试点基础上，根据国家统一部署，建立城乡统一的长期照护保险制度。健全城乡社会救助兜底保障体系。完善最低生活保障制度，推进城乡低保标准一体化。落实特困人员救助供养制度。健全农村困境儿童、留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，加强对符合条件的留守人员的法律援助。建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴动态调整机制。逐步实现城乡居民补贴标准统一。

四、构建城乡人居环境和乡村善治新格局

（十二）加强城乡发展统筹规划和布局。发挥发展规划战略导向作用，强化“多规合一”，科学编制市县空间总体规划，确保“三区三线”精准落地。统筹推进城市郊区乡村和规模较大中心镇产业发展以及基础设施、重要市政公用设施等建设及布局。根据需要因地制宜编制“多规合一”的实用性村庄规划。编制实施覆盖市县全域的城乡基础设施建设布局规划。加快实现县乡村（户）道路联通和城乡道路客运一体化。加大农村生态环境治理投入，推进农业面源污染和生活污水治理，完善农村污染物收集储运体系。配齐农村生态环境保护专业队伍，提升农村生态环境监测监管能力。

（十三）加强城乡基础设施一体化建设和管护。区分公益性和经济性属性，完善乡村基础设施分级分类投入建设机制。支持有条件的地方将城乡基础设施项目整体打包、一体化开发建设。加强城乡殡葬服务设施建设。推进城乡供水一体化建设。推动由乡村基础设施产权所有者建立管护制度。健全城乡基础设施“市县镇村”四级管理网络。推动城乡道路、河湖治理工程等公益性设施管护和运行投入纳入一般公共财政预算。

（十四）加强和改进乡村治理。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。落实省村民委员会选举办法，推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，严格落实村（社区）“两委”人员县级联审机制。将村级组织运转经费纳入县级基本财力保障范围。健全村（居）民自治制度体系，发挥群众参与治理主体作用，引导社会精英、现代乡贤等参与乡村服务与管理。鼓励创设村（社区）议事协商平台，完善事关村（居）民切身利益的议事协商机制。深入推进平安乡村建设，加强公共安全视频监控规划建设，完善乡村网格化社会治理体系和治安防控体系。搭建村级综合服务平台，完善乡村便民服务体系。组织开展乡村治理体系建设试点示范。

五、激发乡村经济活力

（十五）推动科技成果入乡转化。实施科技兴农行动，推动农业重大技术协同创新，构建现代农业产业技术体系。抓实抓好科技特派员制度。探索赋予科研人员科技成果所有权，鼓励高校、科研院所等单位技术人员携带科技成果到乡村开展创新创业活动。加强对农业科技人员成果转化推广激励。探索公益性和经营性科技推广融合发展机制，推动农技人员通过技术转让、技术服务和技术入股等形式与农村实体结成利益共同体，允许农业科技人员通过提供增值服务合理取酬。

（十六）保护支持农业优先发展。高质量构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系。支持建设一批粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。完善支持农业机械化和农机具购置补贴政策，开展“机械化+综合农事”服务中心示范建设，加大特色农业机械装备与技术的研发、试验示范和推广应用力度。发展多种形式农业适度规模经营，支持小农户和现代农业有机衔接。实施省耕地河湖休养生息规划，健全绿色农业发展制度。

（十七）加强新产业新业态培育。深化农村一二三产业融合发展，充分依托“互联网+”“旅游+”“生态+”和“双创”，推广运用个性化定制、会展农业和农业众筹等新模式，积极发展乡村旅游、旅游民宿、农耕文化体验、健康养老等新业态。实施休闲农业精品工程，推进休闲设施升级、服务水平提升和文化内涵彰显。支持农村电子商务发展。加快培育一批功能定位准确、带动力强的农村创业创新园区（基地）。完善农产品标准体系和监管政策。在年度新增建设用地计划指标中安排一定比例支持乡村新产业新业态发展，探索实行混合用地等方式。

（十八）建设城乡产业协同发展平台。培育发展一批城乡产业协同发展先行区。支持创建一批国家现代农业产业园。完善小城镇联结城乡的功能，高质量建设一批特色小镇、重点中心镇，提升产业和公共服务承载功能。探索美丽乡村的特色化差异化发展方式，扎实推进特色田园乡村建设。支持创建一批城乡融合典型项目。

（十九）推动生态产品价值实现。完善与耕地地力提升和责任落实相挂钩的保护机制。探索开展生态产品价值核算，鼓励建立生态产品价值实现机制。完善排污权交易市场机制，重点培育和发展市场主导的二级交易市场。按照国家部署，稳步推进自然资源资产产权制度改革。探索研究自然资源价格形成机制，逐步建立自然资源政府公示价格体系。

（二十）加强乡村文化保护利用。实施乡村文物资源保护工程，建设一批文化生态保护试验区，对非遗项目集中的乡镇（街道）和村落实施整体性保护。加强农业文化遗产的挖掘保护和传承利用，建立农耕文化遗产档案名录库。培养乡土文化人才，培育地域特色文化品牌。大力发展特色种养、特色食品、特色制造和特色手工业等乡土产业，布局建设一批家庭工场、手工作坊、乡村车间，健全传统工艺振兴体系。

六、推动农民收入持续稳定增长

（二十一）提高农民工资性和转移性收入。加快建立城乡一体化的人力资源市场，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，实现城乡居民同工同酬同待遇。加大返乡入乡人员创业扶持力度。将工匠精神培育融入基础教育，鼓励企业联合职业学校、高等学校共同组建职业教育集团。实施新生代农民工职业技能培训、现代职业农民培训工程。进一步健全农民补贴实施管理制度，探索建立普惠性农民补贴长效机制。加大对符合条件的农业产业化规模化项目财政支持力度。

（二十二）提高农民经营性收入。加快建立农产品优质优价正向激励机制，支持发展绿色、有机和地理标志农产品。完善农业企业与农户利益联结机制，引导农户自愿以土地经营权等入股企业、共建产业化联合体。实施省新型农业经营主体培育工程，发展壮大农业综合服务商、农民合作社、家庭农场和基层供销社，推进农业区域性综合服务平台建设，增强农民增产增收能力。

（二十三）提高农民财产性收入。推进农村集体产权制度改革整省试点。鼓励各地在法律和政策范围内探索盘活利用闲置宅基地和农房，增加农民财产性收入。支持发展农村集体经济，加快农村集体资产清产核资，深化经营性资产股份合作制改革。完善农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及担保、继承等权能。

（二十四）高质量打赢脱贫攻坚战。进一步巩固提升“两不愁三保障”和脱贫致富奔小康工程成果，不断提高脱贫质量。保持脱贫攻坚政策整体稳定，严格落实“摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”的要求。持续深化产业就业扶贫，继续加大财政扶贫投入力度。建立健全返贫监测预警和动态帮扶制度，研究制定新阶段减贫政策和扶贫方针，探索建立解决相对贫困长效机制。

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。成立由省委省政府分管领导任组长的城镇化工作暨城乡融合发展工作领导小组，加强统筹指导、分工协作和跟踪督导，合力推进城乡融合发展各项工作。大力支持宁锡常接合片区国家城乡融合发展试验区建设，选择有一定基础的县（市、区）设立省级城乡融合发展试验区，切实发挥试点引路作用。各地区各部门要认真贯彻党中央国务院和省委省政府部署，加强党的领导，研究制定具体实施方案和配套改革措施，扎实推动各项工作任务落地落细落实，努力推动城乡融合发展工作走在全国前列。

中共江苏省委办公厅2020年3月8日印发