加快推进中国新基建的一些政策建议

 

4 政策建议

 

启动“新”一轮基建，关键在“新”，要用改革创新的方式推动新一轮基础设施建设，而不是简单重走老路，导致过剩浪费和“鬼城”现象。未来“新”一轮基建主要应有五“新”。除新领域外，新基建还应有新地区、新主体、新方式，以及涉及深层次体制机制改革的软基建。

 

4.1 新地区：在人口流入的城市群都市圈适当超前基建，最大化经济社会效益

 

随着人口负增长临近，未来越来越多的地区将面临人口收缩，但城市群都市圈人口仍将持续流入。由于生育率持续低迷，出生人口持续下滑，中国人口总量将在“十四五”时期见顶，即进入人口存量博弈时代。与此同时，2019年中国城镇化率为60.6%，而发达国家平均约80%，中国还有很大空间，但未来新增城镇人口将更多向都市圈城市群集聚。我们通过几十个代表性经济体上百年城市化历史研究发现，人口流动的基本规律是“人往高处走，人随产业走”，在城镇化中后期人口迁移将从城镇化转为都市圈化城市群化。根据我们预测，到2042年中国城镇人口达峰值时，新增1.9亿城镇人口约80%将分布在19个城市群，约60%将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等七大城市群。

 

一方面，基础设施最终是为人和产业服务的，对人口流入地区，要适当放松地方债务要求，不搞终身追责制，以推进大规模基建。都市圈城市群是中国经济和人口的主要载体，当前轨道交通、城际铁路、教育、医疗等基础设施短板明显，且伴随人口持续流入、未来将更为突出。当前19大城市群以全国1/4的土地集聚75%的人口，创造88%的GDP，其中城镇人口占比78%；24个人口超过1000万的大都市圈以全国6.7%的土地，集聚34.7%的人口，创造53.8%的GDP。有观点认为，应该通过控制大城市规模而不是大改善城市基础设施，来治理“大城市病”。过去受“小城镇派”的“控制大城市规模、积极发展中小城镇、区域均衡发展”的计划经济思想误导，导致人地错配、供求分离，一二线高房价、三四线高库存。2019年12月习近平总书记在《求是》发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，指出，要求尊重产业和人口向优势区域集中的客观规律，经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口。

 

以北京为例，1983年《北京市城市建设总体规划方案》要求将2000年常住人口控制在1000万左右，但1986年即被突破；1993年《北京城市总体规划（1991-2010年）》要求2010年常住人口控制在1250万，但2005年即被突破；2005年《北京城市总体规划（2004-2020年）》要求2020年人口控制在1800万，但2010年即被突破。2019年北京市常住人口2154万人，根据大数据测算的实际管理服务人口可能已超过2500万人。当前北京的大城市病主要缘于过去城市规划长期刻意控制人口，导致土地、轨道交通、公路、教育、医院等均供给不足。比如，在交通方面，北京市2019年有机动车637万辆、私人汽车497万辆，而东京圈2014年分别有1602万辆、1200万辆；虽然东京圈汽车保有量远超过北京，但通过大规模轨道交通建设、高额停车费降低汽车出行比例等改善交通。2019年北京市轨道交通运营长度仅699公里，而纽约都市区、东京圈、首尔圈高达3347、2705、1098公里。在轨道交通、公共（电）汽车、小汽车、出租车等四种主要出行方式中，当前东京圈轨道交通出行比例为61%，东京都区更是高达81%，而北京中心城区仅为28%。

 

另一方面，对人口流出地区，要区别对待，避免因大规模基建造成明显浪费。当前中国地区收缩、城市收缩现象已经出现，未来将越来越多，并且主要是欠发达地区、中小城市。从地级行政单元看，扣除数据缺失地区外，2001-2010年、2011-2018年人口减少的收缩地区从87个降至46个，占比从25.8%降至13.6%，这主要是因为东部农民工回流中西部；人口正增长但低于自然增长的净流出地区从87个升至160个，占比从25.8%增至47.5%；人口正增长且高于自然增长的净流入地区从162个降至116个，占比从48.1%降至34.4%。随着自然增长率逐渐下行乃至转负，人口减少地区必将越来越多。从现实看，不少地区政府债务水平已经比较高，2018年末西部、东北地区地方政府债务余额与GDP比值高达30.5%、34.5%，而东部、中部分别为15.1%、18.7%（不含未公开债务数据的河北、湖北），其中青海、贵州分别为64.2%、57.6%。因此，对于人口流出地区，基建要从促公平保基本、一带一路战略、国家军事安全能源安全等角度考虑，防止无效投资造成明显浪费、加剧政府债务压力。

 

4.2 新主体：进一步放开基建市场准入，对民间资本一视同仁

 

一是建议进一步放开基建投资领域的市场准入，尤其是为民营企业参与基建投资拓展渠道、消除限制。全面实施市场准入负面清单，对于清单之外的所有行业、领域，都要给予各市场主体公平参与的机会，真正做到非禁即入、平等竞争。要合理确定投资资格，不得设置超过基础设施项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件，不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件。

 

在传统基建领域，当前民间投资仍存在不小的准入门槛。以统计局最后公布分行业投资绝对额的2017年为例，民间投资在全部固定资产投资中占比60.4%；其中，在制造业、农业、文体娱乐业中分别占比87.2%、76.0%、57.3%，但在水电燃气、交运邮政仓储业、水利环保公用事业三大基础设施领域中仅分别占比38.2%、20.3%、22.6%，合计占比24.5%。

 

二是在信息类新基建领域，除5G基站、公共大数据中心等项目外，政府应充分让市场发挥资源配置的决定性作用，主要通过制定行业规则、设施标准、产业规划布局等，推进市场有序运行。信息领域基础设施与传统基础设施不同，不少项目具有明显的商业化价值，一些企业已经进入或正考虑进入。对商业化价值低但又非常有必要的、或涉及公共信息的、或市场整合难度比较大的信息类新基建，政府应积极主导或牵头。

 

4.3 新方式：规范推动PPP引入私人资本，对信息类新基建给予专项配套政策支持，注意科学规划和分步实施

 

一是在资金来源方面，要规范并推动政府和社会资本合作（PPP）融资模式，引进私人资本提高效率，拓宽融资来源。同时实行积极财政政策，平衡财政转向功能财政，上调赤字率和专项债发行规模。要适当扩大赤字率，赤字率可以突破3，赤字总额可以达到3万亿，为减税降费以及扩大基建的支出腾挪出空间。增加专项债额度，建议从2019年的2.15万亿上调至3-3.5万亿。当前中国政府杠杆率可控，且背后有庞大的国有资产支撑，政府尤其是中央政府有加杠杆空间，可通过发行特别国债支持特定阶段基建项目。据BIS数据，2019年三季度中国政府总杠杆率为52.5%，较上年度提高4.4个百分点，远低于G20国家的均值82.7%和发达国家均值99.0%，与发展中国家均值49.9%相当。

 

二是对信息类新基建，给予专门的财政、金融、产业等配套政策支持。因信息类新基建大多属于新技术新产业，需要不同于旧基建的财政、金融、产业等配套政策支撑。财政政策方面，研发支出加计扣除，高新技术企业低税率；货币金融政策方面，在低息融资、专项贷款、多层次资本市场、并购、IPO、发债等方面给予支持；产业政策方面，纳入到国家战略和各地经济社会发展规划中。

 

三是做好统筹规划，防止“一拥而上”和重复建设，或“新瓶装旧酒”，造成大量浪费。要充分吸收过去基建的经验教训，做好统筹规划，明确发展重点和次序，地方制定投资项目需充分考虑实际，不能盲目硬上，防止造成无效投资、产能过剩等。

 

有观点认为，大搞减税基建将增加地方债务负担、财政收支平衡压力大。我们认为，这种观点缺少长远的大局观，在经济下行压力大的时候财政还要保收支平衡将使企业居民雪上加霜，财政应该搞跨期平衡，从平衡财政转向功能财政。只要中国经济繁荣发展，人民安居乐业，何愁未来财政问题。如果百业萧条，财政何谈平衡。

 

还有观点认为，财政政策对民间投资有挤出效应。我们认为，不能只讲挤出效应，财政政策还有外溢效应、带动效应、规模效应；并且，在推进新基建过程中，要优化财政投资方向和结构，更好发挥财政资金撬动作用，提高财政资金使用和配置效率。

 

中国过去有两轮大的刺激计划，一次是1998年应对亚洲金融危机，另一次是2008年应对全球金融危机，最大的不同在于2008年是短时间一次性投入，而1998年是陆续投入，后者效果更好、代价更小。2008年11月宣布在2010年底前投入投资4万亿，2009年基建投资增速达42%的历史峰值，政策用力过猛，虽然总体是以成绩为主，但是出手太快太重带来很多负面效果。而1998年中启动以增发国债为主要内容的积极财政政策，到2004年连续七年，实际赤字率从1997年的0.7%上升到2002年2.6%的阶段峰值，随着后续经济复苏、财政政策从积极逐渐转为稳健，2005年赤字率回落到1.2%；1999年增发特别国债1000亿，1999年1100亿，2000-2002年均1500亿，2003年1400亿，2004年900亿。因此，对这一轮新基建，绝不要搞一次性的过度刺激，而应做中期投资规划，在加大投资力度的同时有节奏分批有序推进。