5G基站安全落地应注意的法律问题
金杜研究院 / 2020-04-28 14:47:10
抛开电磁辐射等专业的技术问题不论，法律法规对于5G基站进入居民小区已作出有关规定。《中华人民共和国电信条例》（2016年2月6日修订施行，以下简称“《电信条例》”）第四十六条规定：“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。” 此外，包括上海、南京、长春、大连、佛山等地，就公用移动通信基站制定颁布了对应的地方政府规章，要求基础电信业务经营者在民用建筑物上设置基站的，应当通知业主、承租人，并支付使用费。重庆市高级人民法院在2007年11月22日发布的《关于当前民事审判若干法律问题的指导意见》中也对《电信条例》的适用作出了解释。
根据上述规定，5G基站作为公用电信设施，基础电信业务经营者在事先通知小区业主并按照适用标准对权利人支付使用费后即可顺利推动5G基站进入小区。然而，实践中，基于《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日生效）第七十条“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”的规定，小区业主主张在小区内安装5G基站等公用电信设施侵犯其权利并要求全部予以拆除的诉求，在部分案例中最终也得到了法院支持。同时我们也注意到，在这类案件中，5G基站等通信设施的产权方、运营方或施工方均存在不合规情形。
鉴此，为确保5G基站顺利进入小区并安全落地，其安装施工等行为应符合法律法规的要求。根据《电信条例》、《中华人民共和国无线电管理条例》（2016年11月11日修订，2016年12月1日施行，以下简称“《无线电管理条例》”）及各地关于基站设置管理的地方政府规章，结合对检索到的司法案例的研究分析，我们理解，5G基站安全落地的合规要求重点包括以下几个方面：
1、符合规划
5G基站设置应当符合城市总体规划及通信基础设施专项规划。工信部在2020年3月24日发布的《关于推动5G加快发展的通知》（工信部通信〔2020〕49号）提出“鼓励地方政府将5G网络建设所需站址等配套设施纳入各级国土空间规划，并在控制性详细规划中严格落实”。
随着相应工作的推进，在控制性详细规划下，未来5G基站的落地将更具依据；相应地，5G基站的产权方、运营方或施工方在安装设置5G基站时，也应符合规划要求，避免出现不合规划的瑕疵。
2、履行通知义务
根据《电信条例》第46条的规定，在小区居民楼等民用建筑设置5G基站应当事先通知建筑物产权人或者使用人。据此规定文字的字面含义，结合各地的地方政府规章，相关司法案例中法院对《电信条例》第46条的解释，我们理解，该通知义务应不含需要征求业主同意之意。
对于该通知的具体形式，法律规定尚不明确。以上海为例，《上海市公用移动通信基站设置管理办法》（2010年12月20日修订施行）第十条规定，“经营者在民用建筑物上设置基站的，应当在建站前15天，持基站选址认定书，通知相关建筑物的产权人或者使用人。”
就5G基站进入居民小区而言，挨家挨户通知不具有可操作性；参考重庆市高级人民法院《关于当前民事审判若干法律问题的指导意见》，结合司法案例，我们倾向于认为，在建站前15天，将5G基站的选址认定书等审批手续在小区出入口、公示栏等处向全体业主公示，同时书面通知小区业主委员会、社区居委会并请其周知全体业主，即应当视为履行了通知义务；地方政府相应政策法规另有规定的，应以其规定为准。
3、电磁辐射达标
为防止电磁辐射污染影响居民健康，《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月24日修订，2015年1月1日施行，以下简称“《环境保护法》”）第四十二条要求经营者采取措施防治电磁辐射对环境的污染和危害。
针对电磁辐射环境保护，原环境保护部曾发布《电磁辐射环境保护管理办法》（1997年3月25日施行，已于2019年8月22日废止），要求包括5G基站在内的电磁辐射项目应检测达标，并取得《电磁辐射环境验收合格证》。目前，《电磁辐射环境保护管理办法》已废止，但是5G基站仍应符合《环境保护法》关于防治电磁辐射污染危害的上位法要求。
在监测电磁辐射是否达标的操作层面，生态环境部（原环境保护部）也制定了相应标准。对于电磁辐射的环境控制，原环境保护部和原国家质量监督检验检疫总局发布了国家标准《电磁环境控制限值》（GB8702-2014，2014年9月23日发布，2015年1月1日实施），规定了电磁环境中控制公众暴露的电场、磁场、电磁场（1Hz~300GHz）的场量限值、评价方法和相关设施（设备）的豁免范围；对于5G基站等移动通信基站的电磁辐射监测，生态环境部发布了《移动通信基站电磁辐射环境监测方法》（HJ972-2018，2018年9月30日发布，2019年1月1日实施），规定了移动通信基站电磁辐射环境监测的内容、方法等技术要求。5G基站落地过程中应当符合该等规定中关于电磁辐射的要求。
4、向业主支付费用
根据《电信条例》第46条规定，在民用建筑物上安装设置5G基站等公用电信设施的，除事先通知之外，应按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。从该规定来看，费用的标准由地方自行规定。
实践中，支付费用的形式包括租赁协议、补偿协议等。为避免纠纷，当事方应在协议中明确约定费用的计算标准、支付方式（一次性支付或分期支付）、使用期限等事宜；此外，为确保后续5G基站得以正常维护使用，我们建议5G基站的运营维护方在该等协议中对保障基站用电、保障维护人员通行权等内容作出明确约定。
5、规范施工
尽管《电信条例》等法律法规允许基础电信业务经营者在居民小区安装设置5G基站时不需要征求业主同意，但业主对于小区物业的权利仍然受法律保护不受侵犯。
从检索到的案例中我们发现，在安装、设置包括5G基站等通信设施中，存在因施工导致房屋外墙损坏、房屋内漏水等侵害业主物权的情形。对于该等情形，应当依照《物权法》《侵权责任法》等相关法律规定承担责任；此外，在部分被法院判令拆除已安装基站的案件里，存在安装行为破坏房屋侵害业主权利的情形。
鉴此，5G基站落地居民小区过程中，应当注重规范施工，避免侵害业主权利而引发不必要的纠纷。
6、关于《无线电台执照》
《无线电管理条例》第二十七条规定，“设置、使用无线电台（站）应当向无线电管理机构申请取得无线电台执照”；各地方政府规章也明确了公共移动通信基站应当办理《无线电台执照》。
取得《无线电台执照》是5G基站可以投入使用的必要条件，但考虑到《无线电管理条例》目的系为规范基站正确使用频率，而与基站的安装设置、安全运行的关系较小；又考虑到部分关于基站管理的地方政府规章中，仅要求5G基站等通信设施在安装建设验收后或正式运行前办理《无线电台执照》，对此，我们倾向于认为，除非地方法规规章另有明确规定，否则是否已取得《无线电台执照》不应作为5G基站能否安装在居民小区内的前置条件；5G基站在正式发射信号前取得相应《无线电台执照》即可。
结语
5G基站对5G网络的发展至关重要，其安全落地有赖于完善的法律规定和有针对性、操作性的政策指引。此外，还需要推进科普、宣传等工作，努力消除居民对于电磁辐射的误解，进而形成社会共识，在推进5G基站进入小区建设中加强法律合规工作，促进5G基站的安全落地和5G网络的良好发展。
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