我国《电力法》、《电力设施保护条例》等法律法规均未明确特高压项目用地使用权的取得方式，长期以来，该问题主要有赖于各个地区出台的有关电力设施保护、电力电网建设等法律规范解决，实践中就电网用地问题的纠纷也较为突出。随着2019年修正后的《土地管理法》对土地征收程序等问题的进一步明确，结合对各个地区相关立法的总结，我们理解特高压项目用地使用权的主要取得方式如下：

 

1、划拨、出让方式

 

特高压项目中涉及永久占地的部分，如变电站、换流站等原则上可通过建设用地出让、划拨方式取得土地使用权。实践中，划拨方式更为常见，根据《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）的相关规定，变电主厂房设施及配套库房设施、变电站的专用交通设施、输配电线路塔(杆)，巡线站、线路工区，线路维护、检修道路、变(配)电装置，直流输电换流站及接地极、输变电、配电工程给排水、水处理等水工设施、输变电工区、高压工区等均属于经建设单位申请，可批准以划拨方式提供土地使用权的建设用地项目。

 

如该类用地涉及农民集体所有的土地的，根据《土地管理法》的相关规定，可通过土地征收后再行划拨或集体经营性建设用地入市交易方式取得土地使用权。同时，如待征收的土地为农用地的，还需先行办理农转用审批后再行征地。此外，特高压项目选址时应尽量避免占用永久基本农田、采矿区、重点文物保护区、自然保护区等环境敏感区域，否则征收或占用该等土地时须依法办理特殊的审批手续。

 

2、以偿代征方式

 

对于特高压项目中的塔杆、架空输电线路走廊等部分，由于其占地面积小，且数量庞大，如一律要求以征地方式取得用地使用权将导致成本过高、手续繁琐等问题，因此许多地方政府对此允许以“以偿代征”，即由建设单位对相关土地承包经营权人或集体土地所有权人或建设用地使用权人给予一次性经济补偿的方式取得项目用地。以下是我们对部分地区相关法律规范的梳理：

 

 

3、施工临时用地

 

特高压项目建设过程中也会涉及临时使用土地，如电网工程铺设作业带、设备物料临时堆放场地等，根据《土地管理法》的规定，如需临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。

 

如临时用地涉及临时占用林地的，根据《森林法实施条例》（2018年修正）第17条的规定，用地单位还应经县级以上人民政府林业主管部门批准，占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。如涉及临时占用草地的，则根据《中华人民共和国草原法》第40条，用地单位应经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意，占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。

 

4、占用林地、草地时的特殊审批要求

 

如特高压项目涉及占用林地或征收、征用林地的，根据《森林法》、《森林法实施条例》的相关规定，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意并预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书后方可依法办理建设用地审批手续。根据占用或者征收、征用林地类型及面积的不同，分别由国务院林业主管部门审核或省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。此外，如用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。

 

值得注意的是，根据国务院法制办公室对《关于请协调三峡工程输变电线路建设如何执行〈森林植被恢复费征收使用管理暂行办法〉的函》的意见，架空输电线路通过林地并不必然属于占用林地，如根据该输电工程应适用的保护区距离，需要砍伐、清除保护区内林木的，属于占用林地的行为，应当缴纳森林植被恢复费；如架空电力线路距地面较高不需要砍伐、清除林木的，不属于占用林地行为，则不应当缴纳森林植被恢复费。

 

如特高压项目涉及占用草地的，根据《中华人民共和国草原法》等相关规定，进行工程建设应当不占或少占草原；确需征收、征用或使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照土地管理法等规定办理建设用地审批手续。