四、城际高速铁路投建应关注的重点法律问题

 

1、关于新建铁路项目的立项核准/备案

 

根据国务院于2016年12月正式发布的《政府核准的投资项目目录》，对于新建（含增建）铁路项目：列入国家批准的相关规划中的项目，中国铁路总公司为主出资的由其自行决定并报国务院投资主管部门备案，其他企业投资的由省级政府核准；地方城际铁路项目由省级政府按照国家批准的相关规划核准，并报国务院投资主管部门备案；其余项目由省级政府核准。

 

根据国家发改委于2017年1月发布的《国家发展改革委关于进一步下放政府投资交通项目审批权的通知》（发改基础[2017]189号），国家发改委下放了部分政府投资交通项目的审批权限，仅保留少部分重大项目和中央投资为主项目的审批权限，该通知中规定“列入国家批准的相关规划中非跨省的新建（含增建双线）普通铁路项目，铁路总公司投资为主的由铁路总公司自行决定，地方和社会投资为主的由省级政府审批可行性研究报告，均通过投资项目在线审批监管平台报国务院投资主管部门备案”。

 

根据上述规定，基于新建（含增建）铁路项目的出资人以及其所涉及的地域范围不同，该等项目的核准/备案主体有所不同。

 

2、关于铁路项目征地拆迁的特殊点

 

铁路项目的用地大部分是由地方政府划拨取得，根据《划拨用地目录》，铁路交通设施项目由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，可以划拨方式提供土地使用权。政府为铁路项目提供划拨用地则会涉及相关建设范围内的征地拆迁事宜。

 

一般建设项目的征地拆迁本就带有成本高、耗时长、执行难、不可预测因素多的特征，而铁路项目因其项目建设自身具有的特殊性，征地拆迁过程中则会存在更多应予关注的事项，比如因铁路项目的用地红线范围较为不规则，这就导致在需要征收的用地范围之外产生一些剩余的边角地、夹心地等既无需进行征收用于铁路项目建设，也无法继续耕种或使用的土地，因此，在编制铁路项目用地征收补偿的标准时，应对此类“只补不征”的土地进行事先的勘察设计，同时也需考虑相应的补偿标准；再比如，铁路项目的建设往往会涉及周边电力线路、电信光缆、广电线路（统称“三电”）的改迁，此部分工作技术性高且施工相对复杂，除向三电相关的产权单位支付迁改费用外，还需该等产权单位的积极配合及协调。

 

3、关于铁路站场的综合开发

 

2014年7月29日，国务院办公厅发布了37号文（即《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号，简称“37号文”），首次提出铁路土地综合开发利用的理念，此理念较为契合“TOD模式”这一相对新兴的城市规划/建设模式。所谓“TOD模式”即是指一种以公共交通为导向的开发（transit-oriented development）模式，一般可以理解为是以公共交通站点（包括铁路、机场、地铁、轻轨站点等）为中心建立的中心广场或者城市中心，可以集工作、商业、文化、教育、居住等各类用途为一身，在方便城市居民生活、出行的同时，也有利于节约集约土地资源，在北京、成都等城市逐渐涌现的地铁上盖物业就是TOD模式的一种典型应用。

 

按照37号文的要求，对于新建铁路站场应实施土地综合开发，支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建，并采用市场化方式供应综合开发用地。其中：

 

新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定；

 

新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。

 

国家发改委、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司于2017年6月联合发布了一份《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号），该意见中明确，应树立TOD开发理念，按照37号文的相关政策，发挥市域（郊）铁路对新型城镇化的支撑服务作用，集约利用资源；同时应支持通过既有铁路站场土地综合开发，盘活利用既有铁路设施。2019年7月30日，国家铁路局发布了《中华人民共和国铁路法（修订草案）》（征求意见稿），该草案最大的亮点即是增加了关于铁路土地综合开发利用相关的规定，将此前37号文等国务院文件形式确立的相关政策上升到了法律层面。

 

4、关于线路两侧的安全保护区

 

由于历史原因，拟建铁路项目的线路两侧或多或少都会存在着一定数量的合法或者非法建筑物、构筑物，而此类建筑物、构筑物若距离铁路线路较近，则可能会影响铁路运输的安全。

 

根据《铁路安全管理条例》的规定，铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区；铁路线路安全保护区的范围内，既有的建筑物、构筑物危及铁路运输安全的，应当采取必要的安全防护措施；采取安全防护措施后仍不能保证安全的，依照有关法律的规定拆除并给与补偿或者采取必要的补救措施；从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁（含铁路、道路两用桥，下同）外侧起向外的安全距离分别为：

 

城市市区高速铁路为10米，其他铁路为8米；

 

城市郊区居民居住区高速铁路为12米，其他铁路为10米；

 

村镇居民居住区高速铁路为15米，其他铁路为12米；

 

其他地区高速铁路为20米，其他铁路为15米。

 

上述规定体现了对于铁路线路安全保护区内既有建筑物、构筑物的处理逻辑和思路，但铁路线路安全保护区内并不是必须空无一物，安全保护区内的既有建筑物、构筑物也并非必须拆除，而是首先应采取必要的安全保护措施，在采取安全防护措施后仍不能保证安全的，方能依照有关法律的规定拆除。根据我们进行的公开检索，山西省、湖南省高院在2018年、2019年期间均作出过相关的判决，驳回了铁路线路安全保护区内建筑物、构筑物的权利人提出的对该等建筑物、构筑物进行拆除的请求，原因即是相关权利人未能提供证据证明该等建筑物、构筑物在采取安全防护措施后仍然危及铁路运输安全。

 

近年来飞速建设的高速铁路因其速度较快、运行平稳而给人民的生活、社会经济的发展带来了极大的便利，但与此同时，因其速度较快所引发的安全保障、噪音、扰民等问题相较于普速铁路也是更为突出，且考虑到基于城际高速铁路的特点及主要用途，其线路、站点等不可避免的会建设在人口更加密集的地区，据此，对于城际高速铁路的建设，除应按上述规定建立基本安全保护区之外，还需重点考量铁路线路、站场对周边居民、环境等产生的影响，提早进行详实的勘察设计工作，以免产生不必要的问题及纠纷。