陈丽芬：构建数字化平台 破解预付式消费监管难题
国际商报 / 2022-08-26 16:37:02
近年来随着信息网络技术的发展，预付式消费作为一种新型消费模式发展迅速，在很大程度上促进了消费，扩大了内需。但是疫情发生以来，预付式消费投诉案件明显增多，且涉及较多服务业领域，严重损害了消费者权益。未来，要进一步找准预付式消费的监管痛点，构建数字化平台破解预付式消费的监管难题，营造放心安全的消费环境。
预付式消费发展迅速
近年来预付式消费规模迅速扩大。据统计，2020年，全国预收式经营主体超过一亿户，预付式消费主体超过8亿人，占总人口的60%以上；全国年预收预付式交易额超过10万亿元，年增长速度超过10%。消费者因“能优惠、可打折、有增值服务”而乐于预付，经营者因“能锁定客户、快速吸纳资金”而乐于发卡。
预付消费形式多样，覆盖众多行业。预付消费集中在餐饮零售、教育培训、美容美发、健身娱乐、家政服务等众多服务行业，化成“卡”“券”“费”“金”等多种形式，出现在各种APP、小程序、公众号里，预付消费信息化、数字化、网络化趋势明显。
预付式消费问题频发，监管痛点突出
近年来预付消费维权纠纷事件频发，尤其去年受疫情影响，消费者前期缴费容易，后期退款难，国内多家知名健身机构和培训机构发行预付卡后跑路违约，严重损害了消费者利益。预付式消费监管难题主要在于缺乏技术手段、信息碎片化、监管存在漏洞、监管链条不完善等。
一是监管覆盖率较低。目前为止，预付卡的监管依据是2012年商务部出台的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》监管的行业包括零售业、住宿餐饮业、居民服务业三大行业，监管对象限于企业法人。新模式新业态不在《办法》监管范围中。风险隐患、投诉集中的个体工商户在有效监管范围之外。
二是监管协同不足。预付式消费没有统一的概念界定，且监管职责分散在商务、市场监管等部门，部门之间缺乏有效衔接，难以形成联动合力协作。例如，教育培训行业预付消费较多，教育培训不属于商务部门管辖范围，但教育部门没有相关监管规定，商务和教育部门还未建立协调监管机制。
三是监管链条不完善。从发卡备案到消费的全流程实时监管链条还未形成。商家主导了预付卡的管理，消费者与商家信息不对称。监管部门未能实时获取消费者办卡信息、优惠信息、消费信息等详细数据，纠纷发生时难以准确确定卡内金额。还有部分商家为躲避惩罚宣称相关数据信息已丢失，消费者卡内余额也无法核实。
四是监管执法效果偏弱。部门监管力量偏弱，对于未办理备案发卡、发卡金额超过限额、不履行“资金管理”及不落实“资金存管”制度等违规问题，很少予以管理和查处。许多发生纠纷的商家并没有备案，更谈不上落实“资金存管”制度规定。
五是便捷投诉渠道欠缺。据调研，消费者对预付消费不满意时，34%的消费者会与商家协商，20%找消费者权益保护委员会调解，17%怕麻烦，13%找主管部门投诉，13%会找媒体曝光，3%的消费者会向法院提起诉讼。预发卡消费违约纠纷频频发生，但却缺乏便捷处理消费者投诉的有效渠道。
构建数字化平台解决监管痛点
针对预付式消费监管痛点，各地进行积极探索，涌现出不少有效的经验做法，以浙江省椒江区的“付省心”平台为例，地方国企牵头搭建预付消费交易平台，通过数字化再造预付消费流程，实现事前预警防范、事中监管服务、事后联动处置的全链条监管和服务，促进预付式消费的健康可持续发展。
一是全链条闭环监管。规定开展预付类经营活动要通过预付消费交易平台，对入驻平台商家进行备案管理，确保备案信息真实、可追溯。开设资金公共仓进行统一存管，当消费者完成单笔消费后，相应资金自动划入商家账户，实现对预付卡备案、支付、兑付、售后等环节的全闭环监管。
二是拓宽监管范围。不区分是否为企业法人，在美容、美发、健身等预付消费集中的领域，将个体工商户等经营主体也纳入监管范围。提高预付卡发行门槛，规定对于未开业、营业未满一年、有不良信用记录等的商家不得发卡。
三是多部门联动监管。借助平台数字化技术手段，横向协同商务、教育、文化、体育、旅游、交通、市场监督管理等多个部门，推动预付卡管理、商家运营管理、消费投诉维权、监管执法处置、行业统计分析等流程一体化，通过平台实现信息线索的共享共查。
五是分类预警监管。根据水电燃气、投诉举报、资金异动、交易失信、违法犯罪等各类数据，设置经营异常、纠纷异常、信用异常等不同的预警类型。根据预警类型将商家异常情况通过平台推送给主管部门，前置风险预警，有效规避预付资金风险。
四是风险分级监管。创新预付卡分级监管模式，分类明确预付卡最高金额、各行业发卡规则，根据不同行业对预付资金进行差异化监管。例如，针对投诉较多的健身、美发等重点行业，重点监测商家银行账户流水，按比例对商家资金实行动态监管；针对餐饮、住宿等一般行业，重点监测商户水电、燃气、社保、信用等基础信息。
五是加大违法惩戒力度。将犯有欺诈、卷款跑路、恶意集资等严重违法行为的预付卡经营者纳入失信黑名单，实行“一处失信、处处受限”，禁止其再从事经营活动并限制高消费。加大违法行为震慑力，没收预付业务违法所得，并处于不低于违法所得的罚款。
此外，充分利用平台数据促进消费。针对消费者设置订单、卡包、核销提醒、注销退卡、消费评价等功能，丰富消费服务场景。通过平台数据，清晰消费者画像，动态推送热门商家、热门商圈、热门活动，定期公布流量排名，加强消费者与商家互动，升级消费体验，拓宽消费选择，提高消费者黏性。
作者： 国务院发展研究中心市场经济研究所研究员 陈丽芬
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