12月8日至10日举行的中央经济工作会议指出，要正确认识和把握碳达峰碳中和。会议提出，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。

 

 

此前，中国国家主席习近平承诺中国力争在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，不再新建境外煤电项目。近来，中共中央、国务院密集发布了一系列文件，包括碳达峰碳中和的“1+N”政策体系（更多阅读：解读中国碳达峰、碳中和“1+N”政策体系基础核心要素；中国连发五份应对气候变化重要文件，EDF解读碳达峰方案），数次释放要实施碳排放总量和强度“双控”的信号：

 

 

《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中提出：强化能源消费强度和总量双控。坚持节能优先的能源发展战略，严格控制能耗和二氧化碳排放强度，合理控制能源消费总量，统筹建立二氧化碳排放总量控制制度。

 

 

《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》中提出：实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，对能源消费和碳排放指标实行协同管理、协同分解、协同考核，逐步建立系统完善的碳达峰碳中和综合评价考核制度。

 

 

《国家中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中提出：统筹建立二氧化碳排放总量控制制度。建设完善全国碳排放权交易市场。

 

在这一系列文件中，对碳排放总量和强度“双控”工作方向的表述层层递进，不难看出国家对落实碳排放总量和强度“双控”逐渐增强决心。但碳排放总量和强度“双控”转变也确实不可能毕其功于一役，而本次中央经济工作会议为碳排放总量和强度“双控”定调，是进一步内化落实上述目标和行动的重要体现，同时为开展相关工作提供了进一步的纲领性指引。

 

 

 

本次中央经济工作会议明确了未来以碳排放总量和强度“双控”的管理思路，为今年7月16日上线运行的全国碳排放权交易市场提供了机制设计上的方向性指引，为其转向绝对总量控制、实现更显著且低成本的碳减排提供了战略保障。更重要的是，向碳排放总量和强度“双控”转变的提出，为以碳排放数据为基础的统一数据管理指明方向。

 

此前，为了全国碳市场建设，从2013年起，国家主管部门开始了碳排放数据统计工作，首先分三批公布了24个行业企业的温室气体排放核算方法与报告指南，开始针对发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、航空等八大行业重点排放单位，每年开展企业和设施边界的碳排放相关数据监测、报告和核查，并完成了各年度各重点排放单位的相关数据统计。今年，碳达峰碳中和工作领导小组办公室还特别成立了碳排放统计核算工作组。

 

因与重点排放单位的资产息息相关，碳市场的碳排放数据统计范围设计得较为细致：当前，全国碳市场覆盖的重点排放行业碳排放数据统计范围包括化石燃料作为燃料产生的二氧化碳排放，也包括化石燃料作为原料或者工业生产过程产生的二氧化碳排放，还会对可再生能源的使用、蒸汽余热的利用进行抵扣。

 

已经开展多年的碳市场重点行业碳排放数据统计工作不仅为碳市场的配额分配和未来的总量设置提供了数据基础和市场运行的保障，也为以碳排放数据为基础的统一数据管理奠定了基础。

 

2020年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（更多阅读：推进环境执法体系现代化建设），要求形成生态环境数据“一本台账、一张网络、一个窗口”。2021年1月，《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》明确要完善国家、地方、企业、项目碳排放核算及核查体系，研究将应对气候变化有关管理指标作为生态环境管理统计调查内容，加强与能源消费统计工作的协调。

 

目前，碳市场相关碳排放数据统计已经为能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变奠定了基础，未来将从碳排放管理的角度更有效的配合新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制后工业生产和排放管理、激励相关行业从传统高碳排放工艺向低碳绿色工艺转型。同时，随着向碳排放总量和强度“双控”转变和双碳目标的进一步落实，未来以碳排放数据为基础的统一数据管理将是双碳目标考核和相关任务分解的基础。但需要注意的是，碳排放数据仍亟待进一步强化数据质量监管、提升数据造假的处罚力度，保证基础数据的真实可信。

 

 

关于新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，本次中央经济工作会议改进了过去在能源总量消费控制下将化石能源和可再生能源统一计入总量消费控制的管理模式，同时鼓励新建可再生能源项目的建设和消纳。

 

这一举措无疑是对近日更新的中国国家自主贡献（NDC）目标中“风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上”相关承诺的有利支持，也为以电能为主的耗电行业提供了降低电力能源消耗碳排放的可能。

 

目前，对于可再生能源发电，中国目前有多重相关激励政策，包括可再生能源补贴、绿色电力证书、中国国家核证减排量（CCER）交易。同时，国际上有国际绿色电力证书交易、自愿减排交易，以及未来《巴黎协定》“第六条”下的国际自愿减排交易。

 

因此，新能源项目的碳减排权益归属多样，包括用于履行各缔约方在《巴黎协定》框架下的NDC目标——直接用于化石能源替代或相关市场机制下的碳排放抵消，和用于国际层面或缔约方国家内企业或大型活动履行相应社会责任目标。

 

基于此，在鼓励新能源项目新建和消纳渠道畅通化的同时，应着重考虑出台相关政策和管理细则，保证各个新能源鼓励激励政策的协调统一，以及碳减排权益的合规性和环境完整性，特别是相关自愿减排项目的额外性，更应避免新能源项目的碳减排权益被重复使用，即不论在国际还是国内，不论NDC内还是NDC外，不论是遵约型碳市场还是自愿减排交易市场，可再生能源的碳减排权益只能被使用一次。

 

 

据中国国家能源局统计，截至2020年底，中国风电、光伏累积装机容量分别突破3亿千瓦与2.8亿千瓦。这与今年中国提交的NDC目标中的相关目标（风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上）仍存在6.2亿千瓦左右的差距。此外，相关研究显示，在中国碳中和目标下，风电、光伏总装机容量预计将达到54.39亿千瓦。

 

今年9月21日，习近平在第七十六届联合国大会一般性辩论上的讲话中明确表示，中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。此前，2017年5月，由生态环境部、外交部、发展改革委、商务部联合发布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》提出，要“加大对一带一路沿线重大基础设施建设项目的生态环保服务与支持，推广绿色交通、绿色建筑、清洁能源等行业的节能环保标准和实践”。

 

据相关研究，目前，由于技术不同装机容量不同，风电建设原材料消耗钢材14.99 – 1897.20 t/MW, 混凝土消耗37.5 – 10170 t/MW，而光伏发电建设材料消耗铝1.14 – 185.19 t/MW，混凝土24.95 – 62.96 t/M。随着技术的发展和生产需求的加大，原材料消耗量会产生进一步变化。

 

在此背景下，中国可再生能源行业将迎来新一轮发展，相关装备及其上游资源的需求将被进一步拉动。不过，碳排放和环境压力也将增加，而目前中国仍欠缺对于可再生能源产业链上的隐含碳排放、资源能源消耗水平和供需关系，以及生命周期内的包括气候影响的环境影响评估——欧盟已经针对贸易往来中重点排放行业的碳排放控制提出了碳边境调节机制（CBAM）。

 

为此，应尽快就未来可再生能源发展相关碳排放和环境影响进行研究，并制定相应发展规划和管理预案。

 

EDF美国环保协会长期对全国碳市场的机制设计、中国国家认证的自愿减排交易、《巴黎协定》下的国际碳市场，以及可再生能源发展背景下的碳排放和环境影响进行深入的跟踪和研究，欢迎大家关注。