观点提要：要正确认识和理解中央经济工作会议有关“双碳”工作的部署，有四个关键点。即，把握好“双碳”目标与经济增长的关系；充分认识实现“双碳”目标的长期性与系统性；能源转型要立足以煤为主的基本国情，建立在能源安全之上；能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。同时，要充分认识到碳市场机制是推进碳达峰碳中和的关键引擎，以碳市场激励和吸引资源向低碳绿色项目倾斜，推动绿色低碳发展，实现“双碳”目标。

 

 

一年一度的中央经济工作会议对于“双碳”工作的部署，2020 年是定目标、提要求，要求把2030年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和作为全年八项重点工作来抓，抓紧制定 2030 年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。2021 年则是把方向、控节奏，纠前期一刀切、运动式减碳的偏，“双碳”工作思路更加清晰。中国碳中和的承诺对全球温控有非常大的影响。根据一些预测，如果各国都能兑现2015年巴黎气候变化峰会上承诺的目标，全球的温升预计达到2.7摄氏度。中国如果兑现这个巴黎峰会后的新承诺，就可以把全球的温度再降低0.16到0.30摄氏度，这大大增强了把全球温升控制在2摄氏度以内的巴黎峰会目标。没有任何一个国家的承诺会带来像中国这个承诺这么大的影响。

 

同时，中国碳中和的承诺对中国本身的影响不容小觑。以前中国的承诺只到2030年左右，之后中国的碳排放其实有很多种路径可走。但有了碳中和承诺，意味着碳达峰后30年内要实现净零排放，这大大约束了中国2030年后碳排放路径。这种情况下，分析实现承诺的努力方向和把力气使在何处，以及采取怎样的措施才能达到大量减排的目的，同时尽可能减少对经济的影响，便至关重要。从方向上讲，这关系到坚持经济建设为中心、发展是硬道理的基本主线；从政策制定和实施层面上讲，这涉及处理“双碳”目标与经济增长的关系，使“双碳”不致影响经济社会发展的全局。中国西部城市由于经济起步比较晚，国家必须给其留出一定的碳空间。从资源看，西部地区由于具备丰富的太阳能、风力等资源，更适合发展新能源，在推进碳减排过程中更占优势。如果国家严格控制化石燃料的生产和消费，西部地区能够

 

适时转变发展思路，建立低碳发展的体制机制，充分利用可再生资源实现可持续发展，将是一个非常好的机遇。

 

为了确保“双碳”工作不影响经济社会发展全局，2021年10月24日发布的《 中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）, 在中央层面对碳达峰碳中和这项重大工作进行了系统谋划和总体部署，进一步明确总体要求 , 提出了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面主要目标。党中央、国务院发布的《意见》，作为“1”，在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中发挥统领作用；“N”则包括能源、工业、交通、新型基础设施、建筑等重点行业和领域碳达峰实施方案，以及支持“双碳”的相关政策体系和保障措施等。作为“1+N”政策体系的纲领性文件，《意见》的发布不仅为后续配套性政策实施细则的落地奠定了基础，而且对中国更加坚定地贯彻新发展理念，构建新发展格局，推进产业转型和升级，走上绿色、低碳、循环的发展路径，完成碳达峰碳中和这一艰巨任务，具有重大意义。

 

有了国家“1+N”之后，地方就可以编制自己的“1+N”体系，实现有序达峰。像上海、深圳已明确提出 2025 年提前达峰，北京也明确提出“十四五”时期要实现碳排放稳中有降。还有省份提出省内部分区域和行业率先达峰，比如福建提出支持厦门、南平等地率先达峰；天津提出推动钢铁等重点行业率先达峰和煤炭消费尽早达峰。海南“十四五”清洁能源装机比重要达到 80% 左右，清洁能源汽车保有量占比和车桩比达到全国领先水平。浙江从 2021 年 8 月开始在全域范围内的钢铁、火电、建材、化工、石化、有色、造纸、印染、化纤等九大重点行业建设项目环评影响报告中要求，开展碳排放评价试点，及时动态掌握区域和行业碳排放变动对碳排放目标的影响。无论国家还是地方的方案，着力点会覆盖生产端、使用端和政策端。生产端比如控煤和大力发展新能源，使用端比如新能源汽车，政策端包括绿色金融、碳市场等。

 

有了这个承诺以后，就涉及努力的方向。碳中和是指，对于全球国家或地区的所有温室气体的排放量，通过植树造林、碳捕集利用与封存技术等抵消掉，实现温室气体的净零排放。所以，碳中和不是指零排放，而是净零排放，正排放负排放相互抵消，变成净零排放。中国现在每年能源系统排放的二氧化碳大概是100亿吨，通过植树造林碳汇能抵消的大概10亿吨不到。这个情况下要实现净零排放，碳排放必须要大幅度下降，所以，减排是中国最需要努力的方向。只有把温室气体排放总量降到至少比现在的排放总量低一个数量级，才可能依靠碳汇和碳捕集利用与封存技术把温室气体排放抵消掉 , 实现碳中和。

 

 

实现“双碳”目标，要求中国经济和能源结构以前所未有的力度向低碳化无碳化深度调整。要充分认识“双碳”工作的长期性与系统性，不可能毕其功于一役。冲高峰、抢跑、一刀切式开展“减碳”，都是不可取的，是错误的做法。

 

在国家已明确力争2030年前碳达峰后，无论是发达地区，还是欠发达地区，“十四五”都是碳达峰的关键期、窗口期，要充分认识到碳达峰不是攀高峰，碳达峰与碳中和是紧密关联的两个阶段，此快彼快、此低彼易、此缓彼难。在2060年前实现碳中和的承诺下，早谋划早作为早主动，达峰峰值低而且早，后期减排压力就小、回旋余地就大、付出成本也低。

 

但客观而言，中央提出“双碳”目标后，总体部署和实施方案缺失；国家发改委要求包括广东、江苏在内的2021年上半年能源强度不降反升的9个地区立即改正，政策执行缺乏弹性；地方政府并没有参与中央的决策，刚开始对开展“双碳”工作节奏把握不准，地方冲高峰、抢跑、一刀切式地开展“减碳”锦标赛，出现了一些问题。有些地方政府认为，距离碳达峰只有10年时间，应该抓紧（甚至盲目安排）高耗能高排放项目，冲高当地碳排放峰值，为今后当地发展预留排放空间。也有一些地方可能看到中央强调这方面的工作，就如同当年地方上开展 GDP 锦标赛 , 抢跑、开展运动式“减碳”，提出一些可能不切实际的目标。2021年9月，武汉市政府官网发布的《武汉市二氧化碳排放达峰评估工作方案》，提出2022年全市碳排放量达到峰值的目标。考虑到上海、深圳才力争 2025 年前碳达峰，受新冠肺炎疫情严重困扰、经济严重下滑、排放量也大幅下降的武汉，传统产业仍有发展空间，新兴产业又没有成规模，2022 年就要实现碳达峰可能就有点不切实际了。

 

攀高峰增加了额外的能源需求，抢跑与运动式“减碳”砍掉一些本来与中国的发展阶段、技术水平还适应的项目或产能，减少了能源供应，造成能源供需之间的矛盾。2021 年夏季开始在全国不少地方出现的“拉闸限电”，部分原因就是与攀高峰、抢跑、一刀切这种不实事求是的做法有关。

 

重点排放行业是开展碳达峰碳中和工作的重要领域。《意见》在中央层面对碳达峰碳中和这项重大工作进行系统谋划和总体部署，有助于各地加快编制“双碳”工作实施意见和 2030年前碳达峰行动方案，制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案，完善支持“双碳”的相关政策体系和保障措施，统筹推进节能减排降碳和宏观经济社会发展，平衡好发展与降碳、整体与局部、短期与中长期关系，因地施策，有序达峰。2022 年 2 月，国家发改委、工信部、生态环境部、国家能源局发布的《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022 年版）》，就是针对高耗能行业重点领域能效在标杆水平特别是基准水平以下的企业的节能降碳改造升级，要求这些企业提高生产工艺和技术装备绿色化水平，提升资源能源利用效率，从而实现重点排放行业整体的节能减排降碳目标。作为中国经济的基石和耗能大户，中央企业在节能降碳方面的表率作用至关重要。2021年12月底，国资委印发了《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》，对中央企业分别到 2025年和2030年的产业结构、能效和可再生能源发电装机比重等提出了具体目标，明确了到2060年对中央企业的总体要求，为中央企业和全国实现碳达峰碳中和奠定了坚实基础。

 

 

国内有一些从事经济和环境研究的学者，对能源问题本身及其涉及的利害问题和难度了解不深，主张尽快淘汰煤炭、淘汰煤电。还有一些从事气候变化研究的学者，过于理想化，更多从气候变化角度看问题，对中国的经济情况了解不够，对地方和企业实施国家政策可能遇到的困难了解更少，也建议采取激进的控煤和煤电政策。中国在煤电和控煤上的立场，既要考虑遵守全球气候变化协议，也要基于本身经济发展水平和能源结构的客观现实。要立足以煤为主的基本国情，能源转型要建立在能源安全之上，先立后破，推动煤炭和新能源优化组合，而非2020年时单纯强调煤炭消费尽早达峰。

 

中国当前主要依靠煤电，虽然煤电装机占全国电力总装机容量 2020 年首次低于 50%，但全国仍有10.8亿千瓦煤电装机在运行，而且大多数燃煤电厂是在过去15年内投产运行的，离现代煤电厂正常退役还有20-30年时间。让这些机组提前退役会造成很大经济损失。特别是经济不发达的西部地区，机组运行年龄更短。

 

研究显示，在全球温升控制在1.5℃目标下，煤电更多地承担系统调峰、调频、调压和备用功能，通过降低利用小时，2045年中国可实现煤电全面退出；在全球温升控制在 2℃目标下，煤电全面退出可推后到 2055年。尽管基于当前技术水平和出于经济性的考虑，大幅减少化石能源使用有助于大幅削减温室气体排放，但煤电是否全面退出，与是否有抵消碳排放的负碳技术、以及这些技术是否能够得到经济合理的利用有关。碳捕集利用与封存技术（CCUS）可允许这些煤电机组不至于全部提前退役。中国目前只有大约300万吨的碳收集量，对比中国一年100亿吨的碳排放量，是远远不够的。CCUS技术作为保底技术，也就是零碳技术成本的上限，未来CCUS技术的成本下降幅度和发展规模，对控煤和煤炭消费量下降幅度将产生影响。研究显示，在碳中和约束下，经济性CCUS技术的规模应用可使中国煤电延迟到2060年全部淘汰。

 

 

2021年底召开的中央经济工作会议提出能耗“双控”尽早向碳排放总量和强度“双控”转变，继2021年10月8日国务院常务会议提出新增可再生能源不受能源消费总量限制，这次首次提出原料用能不纳入能源消费总量控制。

 

所谓原料用能，主要针对煤化工、石油化工等产业领域，是指煤炭、石油、天然气等用作原材料的能源消费。长期以来，原料用能都是纳入全部能源消费总量控制的。但事实上，原料用能绝大部分转化成原料固定其中，并没有被“烧掉”，只有一部分二氧化碳被排放到空气中，而不是像燃料用能，100%的能源消耗将二氧化碳排放到空气中。因此，从控制碳排放角度，在能源消费口径上区分燃料和原料用能，原料用能不纳入能源消费总量控制，在本质上回归了能源的双重或者多重属性，利好煤化工行业、石化行业能效先进企业，增加了这些行业部分增量项目获批的可能性，可防止原料供应短缺，稳定以原料为基础的一系列工业品价格。但如果认为这是把能耗总量放开，那完全是误读。新政只是增强了管理弹性，增加了差别化管理措施，客观反映了行业发展诉求和能源利用情况。新增项目还是要有序实施，要符合国家“三新一高”、产业布局和资源环境承载力等要求。事实上，国务院 2022年1月24日印发的《“十四五”节能减排综合工作方案》再次强调了优化完善能耗“双控”制度，要求以能源产出率为重要依据，综合考虑发展阶段等因素，合理确定各地区能耗强度降低目标；各省根据地区生产总值增速目标和能耗强度降低基本目标确定年度能源消费总量目标。预计2022年，国家发改委将结合国家节能减排等政策对能源“双控”考核制度再行修订。

 

实现特定温控目标本质上需要不同幅度地削减温室气体排放，而不是特定的化石能源。因此，能耗“双控”向碳排放“双控”转变是方向。中央之所以提“尽早”而不是“立即”，是因为能耗“双控”在中国有基础有条件，但碳“双控”基础和条件还比较薄弱，这也是为什么国家碳市场原计划2017年启动，一直推迟到2021年7月中旬才上线交易，而且仅仅包括了发电部门。之所以选择电力行业作为突破口，一方面是因为发电行业的碳排放量占全国总排放量比重大。无论是欧盟碳交易体系覆盖欧盟碳排放总量的大约45%，还是中国七个碳交易试点覆盖的碳排放占试点省市总排放量的 40%-60%，碳排放交易一般覆盖的排放占总排放量比重较大。发电行业碳排放量大，占到全国碳排放总量的40%以上。另一方面是因为电力行业产品较单一，数据容易核查核实，碳配额也容易分配，所以作为突破口先行。因此，能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变有个过程，只能是逐步，尽力尽早。

 

 

实现碳达峰、碳中和目标需要巨量投资，迫切需要加快推进绿色金融和全国碳排放交易市场建设，引导资源合理配置，撬动资源向绿色低碳项目倾斜，推动绿色低碳发展。上述《意见》提出，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式。这为碳市场的进一步完善和扩大指明了方向。

 

自国家“十一五”规划中首次提出节能目标以来已过去三个五年规划，其中两个五年规划就没有完成国家制定的具有约束性的节能目标。即使完成的部分，主要也是靠行政手段，缺乏效率。2013年在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等七个省市启动碳排放交易试点就是通过市场手段把外部效应内部化，更有效率地来做这个事情。七个省市启动碳排放交易试点的设计、运行和履约，为试点向全国碳排放交易体系扩展提供了有价值的参考，但各试点碳市场成交规模较小，流动性严重不足，碳价偏低，严重影响对节能减排和绿色投资的激励。

 

2021年7月16日，全国碳市场交易系统实现线上首单交易。全国碳市场首批纳入电力行业2162家重点排放单位、年覆盖温室气体排放量约45亿吨二氧化碳。启动当天的成交量达到410.4万吨，但从第二个交易日开始成交量开始下降，部分交易日成交量不足百吨。根据生态环境部的要求，各地要确保2021年12月15日前本行政区域 95% 的重点排放单位完成履约，12月31日前全部重点排放单位完成履约。随着履约期限临近，全国碳市场日趋活跃。从 2021年11月底开始，量价齐升，2021年12月成交总量超过1亿吨，超过前5个月的交易量总和，成交量达到整体交易量的 76%，成交价超过60元/吨的高位。在此期间，多日出现有价无市的状态，挂牌交易的配额在一开市即被抢购完。截至2021年12月31日，全国碳排放权交易市场第一个履约周期结束，全国碳市场累计运行114个交易日，碳排放配额累计成交量 1.79 亿吨，累计成交额76.61亿元。按履约量计，履约完成率为99.5%。2021年12月31日收盘价54.22元/吨，较首日开盘价48元/吨上涨了 13%，市场运行平稳有序，交易价格稳中有升，对促进电力企业节能减排初现成效。

 

目前，全国碳交易仅包括电力行业，扩大碳市场的参与行业，有助于平稳碳价。如果碳排放的度量、报告和核实有保证，覆盖的行业越多，企业异质性也越大，企业减排成本之间的差距可能越大，相互间的碳交易会越多，有利于在总的减排目标下降低总的履约成本。那么，哪些行业可优先考虑在第二批纳入全国碳市场呢？

 

钢铁、水泥行业既是国民经济中重要的基础产业，但同样也是碳排放大户。钢铁、水泥行业的碳排放分别占全国碳排放总量的15%和13.5%，因此这两个行业是实现“双碳”目标的重点碳减排行业，建议将钢铁、水泥行业在第二批优先纳入全国碳市场。鉴于欧盟委员会提出的欧盟绿色新政中，防止碳泄漏的碳边境调节机制提案涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域生产过程中的直接碳排放，中国也有必要把欧盟碳边境调节机制覆盖的行业，比如钢铁、水泥，作为优先考虑的部门，在“十四五”期间逐步覆盖石化、化工、建材、有色金属、造纸、航空等其他六个高能耗行业。另外，从国家角度讲，应充分利用全国碳市场建设的机会，推进电力价格机制改革，让电价反映市场供需及碳减排成本，形成电价与碳价有机融合的价格体系，促进碳市场和电力市场协同发展。

 

在全国碳市场建设的背景下，各地或者已有的碳试点以后怎么发挥作用，是需要认真考虑的。比如，国家现在强力推进粤港澳大湾区战略，我们要思考如何全方位、多角度来推进其建设。一方面，广东既是排放大省，广州、深圳又有八年开展碳交易试点的市场基础，另一方面，港澳难以形成独立的碳市场。因此，笔者认为，建立粤港澳大湾区统一碳市场，的确可以使其扮演推动粤港澳大湾区深度合作的载体。如果能够建成粤港澳大湾区统一碳市场，就可以融合粤港澳、深圳金融 / 碳排放交易机构与广州的期货交易所、碳排放交易所，真正实现强强联合，把碳市场做大。

 

现在谈建设粤港澳大湾区碳市场，是在全国已经有碳市场建设的背景下，因此，它只能作为全国碳市场的补充。而如何使其成为全国碳市场的有益补充，才是真正需要思考的。考虑到企业的承受能力，全国的碳市场建设是比较谨慎的，全国碳市场的流动性和波动性会受到严格限制。鉴于此，粤港澳大湾区碳市场可以以流动性为目标，把碳金融作为发展重点，发挥与国际碳市场互联互通的窗口作用，完善中国的碳定价基础，开展目前全国碳市场还没有的一些交易模式和品种的试点。

 

笔者认为粤港澳大湾区碳市场至少可以在以下几方面发挥作用。一是先于国家碳市场，把一些部门纳入进来；二是可以先于国家碳市场，创新一些规则，包括与国际对标的标准；三是可以先于国家碳市场试点一些金融工具、交易品种，使交易产品和服务更加多元化；四是充分利用港澳的国际信誉，先行开展国际碳排放交易，为今后在全国开展国际碳排放交易奠定基础。推动这项工作，可以在现有广州、深圳碳排放交易所和广州期货交易所基础上，建立一个粤港澳三方投资并运行管理的粤港澳大湾区统一碳市场的主体，兼顾到更多企业和金融机构，也能够让港澳更好地发挥作用，把它作为加强粤港澳大湾区深度合作的国家战略组成部分，真正推动下去。

 

作者为天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长。本文系国家社科基金重大项目〈20&ZD109〉和国家自然科学基金重大项目〈71690243〉的阶段性成果

 

文章来源：《中国经济报告》2022年第1期