《“十四五”节能减排综合工作方案》文件解读
和碳研究 / 2022-04-01 14:01:38
节能减排是从源头降低能源消费、减少污染物排放、深入打好污染防治攻坚战和助力实现碳达峰碳中和的重要抓手，是加快建设生态文明和美丽中国的有力举措。“党中央、国务院高度重视节能减排工作。“十一五”以来，国务院在每个五年规划期均制定节能减排综合工作方案，对全国节能减排工作进行总体部署，对加快经济社会绿色转型发挥了重要作用。1月24日国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，对“十四五”时期节能减排工作作出了总体部署，提出了任务书、时间表、路线图，为统筹推进碳达峰碳中和、深入打好污染防治攻坚战、促进高质量发展提供重要支撑。
一、总体要求
《方案》在总体要求中强调，要完善实施能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）、主要污染物排放总量控制制度，组织实施节能减排重点工程，进一步健全节能减排政策机制，推动能源利用效率大幅提高、主要污染物排放总量持续减少，实现节能降碳减污协同增效、生态环境质量持续改善。
二、主要目标
《方案》坚持目标导向，面向2035年基本实现美丽中国建设目标的要求，提出了到2025的能耗双控、主要污染物排放等方面的目标（见表1）。
表1 主要目标
三、实施节能减排重点工程
“十四五”是实现碳达峰的关键期和窗口期，抓好节能减排工程有利于加快经济社会发展全面绿色转型，有利于进一步夯实碳达峰碳中和工作基础。《方案》面向碳达峰碳中和目标愿景，坚持系统观念，突出问题导向，聚焦重点行业领域和关键环节，部署开展节能减排十大重点工程，以大工程带动大治理、推进大减排，实现节能降碳减污协同增效，生态环境质量持续改善。
《方案》聚焦影响环境质量的主要污染物，紧盯重点行业、重点领域、重点区域和短板弱项，组织实施十大节能减排重点工程，将污染减排与节能降碳工作有机融合，强化节能减排协同、强化多污染物协同减排、强化区域污染协同治理。
（一）突出产业、能源、交通运输三大结构优化调整
1、重点行业结构转型升级。以钢铁、有色金属、建材、石化化工等行业为重点，推进节能改造和污染物深度治理。推广一批先进节能减排技术，推进钢铁、水泥、焦化行业及燃煤锅炉超低排放改造。实施涂装类、化工类等产业集群分类治理，开展重点行业清洁生产和工业废水资源化利用改造。加快绿色数据中心建设。
2、交通物流节能减排工程。提高城市公交、出租、城市物流、环卫清扫等车辆使用新能源汽车的比例。大力发展多式联运。全面实施汽车国六排放标准和非道路移动柴油机械国四排放标准。加强船舶清洁能源动力推广应用，提升铁路电气化水平。大力发展智能交通。加快绿色仓储建设，全面推广绿色快递包装。
3、公共机构能效提升工程。加快公共机构既有建筑围护结构、供热、制冷、照明等设施设备节能改造，鼓励采用能源费用托管等合同能源管理模式。率先淘汰老旧车，率先采购使用节能和新能源汽车，新建和既有停车场要配备电动汽车充电设施或预留充电设施安装条件。推行能耗定额管理，全面开展节约型机关创建行动。
4、煤炭清洁高效利用工程。立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，推进存量煤电机组节煤降耗改造、供热改造、灵活性改造“三改联动”，持续推动煤电机组超低排放改造。稳妥有序推进大气污染防治重点区域煤炭减量。推广大型燃煤电厂热电联产改造，加大落后燃煤锅炉和燃煤小热电退出力度。
（二）聚焦三类区域，强化协同减排
《方案》部署实施园区节能环保提升、城镇绿色节能改造、重点区域污染物减排三类区域重点工程，强化多污染物协同控制和区域协同治理。
1、园区节能环保提升工程。推动工业园区能源系统整体优化和污染综合整治，鼓励工业企业、园区优先利用可再生能源。推进供热、供电、污水处理、中水回用等公共基础设施共建共享，加强一般固体废物、危险废物集中贮存和处置，推动挥发性有机物、电镀废水及特征污染物集中治理等“绿岛”项目建设。
2、城镇绿色节能改造工程。推动低碳城市、韧性城市、海绵城市、“无废城市”建设。加快发展超低能耗建筑，积极推进既有建筑节能改造、建筑光伏一体化建设。因地制宜推动北方地区清洁取暖，加快工业余热、可再生能源等在城镇供热中的规模化应用。实施绿色高效制冷行动，实施公共供水管网漏损治理工程。
3、重点区域污染物减排工程。持续推进大气污染防治重点区域秋冬季攻坚行动。推进挥发性有机物和氮氧化物协同减排，加强细颗粒物和臭氧协同控制。持续打好长江保护修复攻坚战，扎实推进城镇污水垃圾处理和污染治理工程。着力打好黄河生态保护治理攻坚战，实施深度节水控水行动。
（三）补齐基础设施建设短板
《方案》围绕挥发性有机物治理、农业农村污染治理和环境基础设施建设三个短板，加快提升环境治理能力。
1、挥发性有机物综合整治工程。推进原辅材料和产品源头替代工程。以工业涂装、包装印刷等行业为重点，推进使用低挥发性有机物含量的涂料、油墨、胶粘剂、清洗剂。深化石化化工等行业挥发性有机物污染治理。对易挥发有机液体储罐实施改造。加强油船和原油、成品油码头油气回收治理。
2、农业农村节能减排工程。加快可再生能源在农业生产和农村生活中的应用。推广应用农用电动车辆、节能环保农机和渔船，推进农房节能改造和绿色农房建设。推进农药化肥减量增效、秸秆综合利用，加快农膜和农药包装废弃物回收处理。深入推进规模养殖场污染治理。整治提升农村人居环境。
3、环境基础设施水平提升工程。加快构建环境基础设施体系，推动形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。推进城市生活污水管网建设和改造，加快补齐处理能力缺口，推行污水资源化利用和污泥无害化处置。建设分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统。
《方案》不仅部署了节能减排十大重点工程，还对每项重点工程提出了目标要求（见表2）。
四、健全节能减排政策机制
《方案》从优化完善能耗双控制度、健全污染物排放总量控制制度、坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展、健全法规标准、完善经济政策、完善市场化机制、加强统计监测能力建设和壮大节能减排人才队伍八个方面健全节能减排政策机制，为确保完成“十四五”节能减排目标提供有力支撑。
（一）优化完善能耗双控制度。坚持节能优先，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，加强能耗双控政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核。原料用能不纳入全国及地方能耗强度和总量双控考核。有序实施国家重大项目能耗单列，支持国家重大项目建设。
（二）健全污染物排放总量控制制度。坚持精准治污、科学治污、依法治污，形成有效减排能力。优化总量减排指标分解方式，按照可监测、可核查、可考核的原则，将重点工程减排量下达地方，污染治理任务较重的地方承担相对较多的减排任务。
（三）坚决遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展。加强对“两高”项目节能审查、环评审批程序和结果执行的监督评估。对年综合能耗5万吨标准煤及以上的“两高”项目加强工作指导。严肃财经纪律，指导金融机构完善“两高”项目融资政策。
（四）健全法规标准。推动制定修订资源综合利用法、节约能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、环境影响评价法等法律法规，完善固定资产投资项目节能审查等部门规章。对标国际先进水平制定修订一批强制性节能标准。制定修订居民消费品挥发性有机物含量限制标准和涉挥发性有机物重点行业大气污染物排放标准，进口非道路移动机械执行国内排放标准。研究制定下一阶段轻型车、重型车排放标准和油品质量标准。
（五）完善经济政策。各级财政加大节能减排支持力度。建立农村生活污水处理设施运维费用地方各级财政投入分担机制。扩大政府绿色采购覆盖范围。健全绿色金融体系，大力发展绿色信贷。加快绿色债券发展。落实环境保护、节能节水、资源综合利用税收优惠政策。研究适时将挥发性有机物纳入环境保护税征收范围。强化电价政策与节能减排政策协同，持续完善高耗能行业阶梯电价等绿色电价机制。完善城镇供热价格机制。建立健全城镇污水处理费征收标准动态调整机制。
（六） 完善市场化机制。深化用能权有偿使用和交易试点，加强用能权与碳排放权交易的头筹衔接，培育和发展排污权交易市场，鼓励有条件的地区扩大排污权交易试点范围。推广绿色电力证书交易。全面推进电力需求侧管理。推行合同能源管理。规范开放环境治理市场，推行环境污染第三方治理。强化能效标识管理制度。健全统一的绿色产品标准、认证、标识体系，推行节能低碳环保产品认证。
（七）加强统计监测能力建设。严格实施重点用能单位能源利用状况报告制度。完善工业、建筑、交通运输等领域能源消费统计制度和指标体系。构建覆盖排污许可持证单位的固定污染源监测体系。加强统计基层队伍建设。
（八）壮大节能减排人才队伍。健全省、市、县三级节能监察体系。加强县级及乡镇基层生态环境监管队伍建设。加大政府有关部门及监察执法机构、企业等节能减排工作人员培训力度。开发节能环保领域新职业，组织制定相应职业标准。
五、强化工作落实
节能减排是一项长期而艰巨的系统工作，为顺利完成“十四五”节能减排各项目标任务，《方案》在抓落实方面提出了三点要求。
（一）加强组织领导。《方案》明确地方各级人民政府对本行政区域节能减排工作负总责，主要负责同志是第一责任人，要求科学明确下一级政府、有关部门和重点单位职责，防止简单层层分解，有效避免运动式“减碳”；中央企业带头落实节能减排目标责任，鼓励实行更严格的目标管理；国家发展改革委和生态环境部要加强统筹协调，推动任务落实，及时防范风险，对简单化“一刀切”等倾向和做法及时纠偏。
（二）强化监督考核。《方案》提出增加能耗强度降低约束性指标考核权重，加大对坚决遏制“两高”项目盲目发展、推动能源资源优化配置措施落实情况的考核力度，统筹目标完成进展、经济形势和跨周期因素，优化能耗双控考核频次。同时，《方案》明确提出完善中央生态环境保护督察制度，深化例行督察，强化专项督察。
（三）开展全民行动。《方案》要求深入开展绿色生活创建行动，增强全民节约意识，营造绿色低碳社会风尚；推行绿色消费，加大绿色低碳产品推广力度。加大先进节能减排技术研发和推广力度。发挥行业协会、商业团体、公益组织作用，广泛宣传节能减排法规、标准和知识，加大先进适用节能减排技术研发和推广应用，有效引导和推动市场主体、社会公众自觉履行节能减排责任。
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