近日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》）。《意见》和《行动方案》在目标、原则、方向等方面有机衔接，意味着双碳“1＋N”政策体系中最为核心的部分已经呈现，标志着我国“双碳”发展战略将迈入实质性落实的新阶段。

 

一、坚持双轮驱动是形成有效激励约束机制的前提和基础

 

两个文件都明确了“双轮驱动”的工作原则，即“更好发挥政府作用，充分发挥市场机制作用，大力推进绿色低碳科技创新，深化能源和相关领域改革，形成有效激励约束机制”，这为完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地等政策指明了方向。

 

两个文件均指出“到2025年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标”。要降低碳强度，无非是运用好激励约束两种机制，使得节能、降碳、增效多管齐下。如何以成本约束和能源消费总量控制为重点，以财税、金融和价格机制为抓手，加大力度健全体制机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，成为行动落地重点考量的内容之一。

 

只有坚持双轮驱动，才能促使“碳达峰十大行动”形成有效的激励机制。《行动方案》将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，提出了“碳达峰十大行动”，为重点领域落实碳达峰工作指明了目标、方向和路径，并形成了宏观、中观和微观相结合的战略布局。其中，“十大行动”将能源绿色低碳转型、节能降碳增效及工业领域碳达峰行动放在了最靠前的位置，抓住了我国实现2030年前碳达峰目标的“牛鼻子”。然而，单靠政府或是市场的力量，都不足以推动各地区、各领域、各行业目标任务落实。政府通过建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用。通过大力发展绿色贷款、绿色股权、绿色债券、绿色保险、绿色基金等金融工具，引导金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金。再如，发展清洁能源成为各领域、各行业碳达峰的主线任务之一，只有通过提高清洁能源的性价比来获得市场竞争力，引导市场自主选择清洁能源才能实现低碳增长，政府政策引导不可或缺。只有通过多种政策工具协同发力，对绿色低碳转型成本进行多元化的消化，才能形成有效的激励机制引导市场主体、地方政府转变行为模式。

 

只有坚持双轮驱动，才能引导“碳达峰十大行动”形成有效的约束机制。能源是碳排放的最主要来源，近期有关部门下发了“能耗双控”制度方案，坚决管控高耗能高排放项目。对不同地区、不同部门、不同行业而言，能耗指标的约束强度将具有很大差异，这个约束性指标是由政府设定和考评的，但具体落实过程中，必须坚持双轮驱动、有效发挥市场机制作用。如综合运用行政处罚、信用监管、绿色电价等手段，推行用能指标市场化交易，全面提升节能管理能力。目前我国已经推行的碳排放交易市场就是政府、市场协同降碳的一种重要方式。作为一种数量导向机制，碳市场通过政府设定碳排放总量额度，并将其碳排放权分配到各个企业，再通过市场和价格机制对碳排放权在不同经济主体间分配进行调整。再如，政府可完善绿色政府采购标准体系，加大绿色低碳产品采购力度，将减碳目标与公共消费挂钩，在绿色建筑、绿色交通等不同领域的约束性采购标准将对市场行为模式转变起到重要引导作用。

 

二、坚持防范风险是经济社会绿色低碳转型的底线与保障

 

“十三五”时期，按可比价计算，中国GDP能耗强度下降了8.8%，GDP二氧化碳强度下降了13.7%，煤炭消费占比下降了5.4个百分点，非化石能源消费占比上升了2.9个百分点，节能降碳工作取得了重要进展。应当认识到碳达峰工作时间紧、任务重，一方面要坚决遏制碳排放“冲高峰”的发展冲动，另一方面要及时纠正不切实际的“运动式减碳”。如何平衡好减污降碳与能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，坚持风险思维和底线思维，是稳妥有序、循序渐进推进碳达峰行动的重点。

 

从宏观上看，实现“碳达峰”过程中，需要正视区域间协调发展的问题。“碳达峰”这一巨大的系统性工程，要求坚持系统思维，打破各种壁垒和藩篱。现阶段，高耗能、高排放的行业仍是支撑部分地区经济增长的重要来源，随着对高耗能、高排放行业的限制性措施落地，其地区短期增长受抑制明显，进而对地区财政收入、就业、投资等宏观指标造成冲击。于是，《行动方案》明确各地区梯次有序碳达峰，针对碳排放基本稳定地区，产业结构较轻、能源结构较优的地区，产业结构偏重、能源结构偏煤的地区和资源型地区，提出了不同的碳达峰进度，明确因地制宜推进绿色低碳发展，实质上是“稳妥有序、安全降碳”原则的具体体现。

 

从中观上看，在“能耗双控”目标约束下，钢铁、石化、建材、水泥、有色金属等高能耗、高排放行业产能扩张的力度将受到较为严格地限制，落后产能退出和压减速度会加快。其中，部分行业企业可能出现大量劣变为不良贷款的信贷资产，实物资产如何处置，金融风险如何防控，要早做谋划。为积极响应能耗双控政策，全国各省份纷纷出台了一系列举措，通过限制高耗能企业用电总量、提高电价、限制用电时段等方式促进能耗减排，对行业企业运行也带来了一定影响。

 

2021年以来，工业生产者出厂价格指数PPI加速上涨，至9月增速达到10.7%，这是1996年有该数据记录以来的最高值。从调研情况看，钢铁、煤化工等高碳行业将迎来成本线的系统性抬升，用能约束和能源价格上涨对上下游行业企业的成本都有明显影响。如何避免“一刀切”限电限产或运动式“减碳”，是各级政府都需密切关注和破解的重要现实问题。碳达峰工作的开展一定是在保障高质量发展的前提下，有层次、分阶段、科学制定发展目标，积极培育绿色发展新动能，切实保障国家能源安全和产业链供应链安全。

 

从微观上看，能源转型中既要确保微观主体正常运行、防止过度反应，又要让低碳产业、低碳能源和低碳生活方式在成本和价格上更有竞争力。在能源转型的成本结构中，有能源供给侧转型成本，如风电、光伏等清洁能源对煤电等的替代，也有电网传输端转型成本，以及能源消费侧转型成本，如新能源汽车对汽柴油车的替代。可通过绿色金融等方式提高资金使用效率，解决中小企业碳转型过程中面临的资金短缺、技术能力短缺以及解决方案缺失等问题。

 

总的看，应高度重视并适时评估“碳达峰”相关政策带来的宏微观风险，需结合特定行业和地区的实际情况，构建财政金融协同的系统性风险反馈机制，尽快开展行业、地区碳减排风险评估和应对机制设计。财政要加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度，完善政府绿色采购标准体系，研究碳减排相关税收政策，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，引导企业将碳排放成本内化。进一步研究财政金融联动机制，积极发展绿色金融，设立国家低碳转型基金，鼓励社会资本设立绿色低碳产业投资基金，带动更多社会资金支持绿色低碳发展，确保在风险可控条件下实现碳达峰目标。

 

（作者系中国财政科学研究院资源环境和生态文明研究中心研究员）