环顾全球, 极端天气正在不知不觉中影响着人类的生活。由于过去工业化中过度使用化石能源, 导致了以二氧化碳为首的温室气体在大气中的含量剧增。随之而来的便是一系列极端天气带来的灾害, 威胁着人们的正常生活, 制约着社会的进一步发展。这些危害积累到一定程度, 会造成无法弥补的灾难。如果我们对此不予重视, 任其发展, 则会让人类未来的生存举步维艰。力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，这是我国的重大战略决策。抓紧推进碳达峰、碳中和顶层设计，需要有关部门研究制定碳达峰行动方案和分行业分领域实施方案，加快构建碳达峰、碳中和政策体系。作为一个地区的经济和社会发展的主要地带, 城市成为了碳的主要“产地”。为积极应对当下因气候变化造成的恶性影响, 实现碳达峰和碳中和目标，我国许多城市宣布加快低碳城市的建设步伐。由于我国发展起步较晚, 对于低碳等字眼也只是近10年来才开始重视的, 而低碳城市的建设更是处于探索阶段, 还需要理论与实践双管齐下才能尽快赶上世界的节奏。目前, 许多专家学者对这一方面的研究都表现出了浓厚的兴趣, 理论方面的研究数量甚繁, 在构建城市低碳发展评价指标体系方面的进展尤为突出, 但若要做到对城市低碳建设进行具体的指导, 这些研究仍然没有起到很大的作用。实际上, 政府推进城市低碳发展的重要手段和有效途径之一便是政策工具。也就是说, 城市低碳建设需要合理的政策工具对其进行推动, 而不能单靠只能起到引导作用的指标体系。所以, 开展低碳城市建设政策工具的研究就非常必要。

 

一、什么是政策工具？

 

政策工具俗称“政策措施”。政策工具是政府赖以推行政策的手段。尽管许多宏观性的手段或方法在一定程度上来说可以算作政策工具, 但是这些东西对于解决一定的问题或者说达成一定的目标来说针对性不够明确。因此, 我们定义的政策工具应当是“达成政策目标”的手段, 应当强调其对达成目标这一特点的针对性。也有的将政策工具定义为一种活动。因为政策工具在执行的过程中是通过将政策所要达成的最终目的转化为具体的行动来完成自己的使命的。这样, 政策工具的含义, 简言之就是实现政策目标的一种手段或是方法, 其实现的过程则算作政策工具的使用。

 

很多政策本身就是政策工具, 所以, 从不严格的意义上讲, 政策就是政策工具。而从严格的意义上说, 政策是由一系列政策工具组织、搭配而构成的。政策工具来源于政策, 所以很有可能许多种政策工具都会在一项政策里面有所体现。相较于职能政策, 作为一个更基本的分析单元, 政策工具的内容具有目的性和针对性。因此我们应当仔细研究政策的每一方面, 将政策所涵盖的所有政策工具罗列出来, 以便于后续分析。

 

由于政策工具的多样性, 不同学者采取的分类标准不同, 其分类结果也就因人而异了。例如, 两位来自加拿大的公共政策学者———豪利特和拉米什在其研究中, 将政策工具分为了强制型、混合型和自愿型三类, 依照的是政府的干预程度;顾建光和吴明华将政策工具分为管制类政策工具、激励类政策工具和信息传递类政策工具, 是因为不同政策的使用方式有所不同；罗敏等结合政策工具发挥作用的基础, 将低碳政策工具分为规制型、经济激励型和社会型三种。其实这几类划分法大致相同, 虽然叫法不一, 但每种的内涵差不多。不过，我们曾基于政策的应用领域 (主要包括五大领域:低碳能源、低碳产业、低碳建筑、低碳交通、低碳消费) 来考虑低碳政策分类 (这样的考虑主要是出于政策的针对性研究) 。

 

二、低碳政策及其工具的研究现状

 

对政策工具的选择与使用,直接决定着相关政策能否正确实施。通过文献资料的阅读, 我们发现, 国内对城市低碳政策的专门研究很少, 很多是从宏观的角度讨论我国在低碳方面采取的一系列政策。进一步看, 学者们从不同的角度探讨了如何完善低碳政策的体系, 如钱洁、张勤 (2011) 基于政策系统的视角, 认为在政策规划的过程中, 低碳政策体系由政策行动主题子系统、政策工具子系统和政策变迁子系统构成;贾若祥 (2014) 就城市化程度较高的部分地区所实行的低碳政策体系进行了讨论, 认为涉及了财政、环保、生活方式等方面的相关政策。这些研究注重对低碳政策的规划与建构,。也有的学者从政策工具理论角度研究低碳政策结构, 如李健等 (2013) 借鉴相关研究, 统计并整理了我国颁布的低碳政策工具, 运用内容分析法, 制定了分析框架;罗敏、朱雪忠 (2014) 同样以内容分析法为基础, 对我国历年来所采用的低碳政策工具进行了计量的分析。不可否认, 内容分析法作为一种量化分析文献内容的方法, 是一种重要的挖掘隐含信息的方法。但是,这些也仅仅是对政策的结构或所包含的政策工具的量化研究,而对于这些政策工具的选择、分析、评价和使用尚没有深入的研究。本文认为, 好的政策重在落实, 政策工具作为政策目标与实施结果之间的桥梁和组带主要看其发挥作用的情况。于是, 应重视低碳政策工具的科学评价与有效性研究。

 

三、低碳城市政策工具的科学评价与有效性分析

 

研究政策工具, 最关心的是如何制定一条政策以及这条政策在执行中得到的效果反馈。“不同的工具类型分别构造了不同的政策活动, 同样也产生了不同的政策效果。”因此, 对于政策工具效果的评价在经典中是最为重要的问题之一。

 

政策工具效果的评估, 可以从政策内部和政策外部两方面进行。内部考虑注重的是政策工具的特征, 一般通过政策工具的两个特征, 一个是其可接受性, 而另一个是其可预见性;外部考虑一般也通过两个方面进行衡量, 一是政策与其所要达成的目标是否契合, 二是为达成该目标的时候使用这种政策是否妥当。其中, 政策内部的评估一直以来被认为是衡量政策工具效果的主要指标, 而在研究时, 学界也未能从政策工具中走出来。但随着研究的深入和拓展, 学者们逐渐开始对后者产生了浓厚的兴趣, 即从外部对政策进行评估。

 

在政策工具方面，首先要有一个既定目标。目标可以定得高些，我们共同朝着这个目标不断迈进。具体的政策工具主要分为三类：一是行政命令控制型政策，如能效标准；二是基于市场的政策工具，如碳税、碳排放权交易体系；三是公共研发支持，如在技术研发方面。在城市，几种不同类型的政策都有所应用，而且在不同时期都发挥了很重要的作用。针对不同的城市，可能采取的低碳政策工具不同。针对同一座城市，处于碳达峰和碳中和的不同阶段，也需要对政策工具进行调整。而且，并非所有政策工具都对低碳城市的建设有着同样的影响。不同政策工具的侧重点不同, 尽管相似度可能较高, 但通过实施得到的结果会有所不同。而对于这些表现, 以往只能主观地、定性地评价其好坏。这种评价有时候过于模糊, 没有一定的评判标准。有效性指的是既定活动的完成度和其与预期结果的匹配度。为了进一步对政策工具做出评价, 需要建立一定的模型来对这些政策工具在一些方面的表现做出定量的分析。换句话说,希望建立量化模型对这些政策工具进行有效性分析。

 

总之，通过开展城市低碳政策工具的有效性分析, 有助于科学地制定促进城市低碳建设的政策, 并且根据所制定的政策提出具有针对性的政策落实建议。

 

(作者杜栋教授系河海大学系统工程与管理创新研究中心主任，区域和城市(群)高质量发展智库首席专家，中国系统工程学会决策科学专业委员会主任委员。)