高耗能、高排放（以下简称“两高”）行业企业一直以来既是耗能大户，也是碳排放和污染物排放大户。遏制住“两高”项目盲目发展，可从源头减少碳排放和污染物排放，优化产业结构和能源结构，为实现碳达峰、碳中和目标，推动环境质量改善，促进高质量发展，起到决定性作用。

 

《指导意见》包括加强生态环境分区管控和规划约束、严格“两高”项目环评审批、推进“两高”行业减污降碳协同控制、依排污许可证强化监管执法、保障政策落地见效等五个部分，其中包括12项具体措施。

 

那么，《指导意见》中需要关注的重点有哪些呢？

 

1. 严格遏制“两高”项目

 

2021年4月30日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调，不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。

 

《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出，坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放要分别降低13.5%、18%。

 

今年以来，中央持续释放坚决遏制“两高”项目盲目发展的信号。第二轮第三批中央生态环境保护督察，也把严格控制“两高”项目盲目上马及去产能“回头看”落实情况，作为督察重点内容之一，并且公布了山西晋中市盲目上马焦化项目，辽宁锦州、鞍山、昌图等地盲目上马“两高”项目，以及江西九江、河南安阳等地方盲目发展“两高”项目的典型案例。

 

从通报的督察典型案例来看，不少地方上马“两高”项目的冲动依然强烈，仍在延续粗放的发展方式，造成当地空气质量不达标、环境污染问题十分突出，给全国碳达峰、产业结构调整、生态环境保护等工作带来严峻挑战。

 

国家发改委日前对今年一季度能耗强度不降反升的省区节能主管部门负责同志进行谈话提醒，督促有关地区认真贯彻落实党中央、国务院部署要求，进一步加大能耗双控工作力度，确保完成本地区年度能耗双控目标任务。国家发改委还将进一步强化能耗双控目标责任评价考核。

 

《指导意见》明确强调，坚决遏制“两高”项目的盲目发展，立足区域环评、规划环评、项目环评、排污许可、监督执法、督察问责“六位一体”全过程环境管理框架，通过强化环评和排污许可的源头防控，以及加强监管执法的事中事后监管，有效实施对“两高”项目的源头严防、过程严管、后果严惩，推动引导“两高”项目低碳绿色转型和高质量发展。

 

《指导意见》还明确“两高”项目的范围，暂时按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别进行监管，后续对“两高”项目范围，国家如果有明确规定的，从其规定。

 

2. 将碳排放影响评价纳入环评

 

去年9月22日第七十五届联合国大会一般性辩论会上，以及2020年12月12日气候雄心峰会上，习近平主席两次向全世界郑重宣布：中国力争2030年前碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这充分彰显了我国积极应对全球气候变化的大国担当。

 

2020年底召开的中央经济工作会议，也将“做好碳达峰、碳中和工作”列为2021年度8大重点任务之一。今年3月15日习近平主席主持召开中央财经委员会第九次会议，明确提出将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。

 

当前，一些地区对碳达峰、碳中和仍存在模糊认识，不仅未明确“十四五”及中长期煤炭消费总量控制目标和减煤路线图，对钢铁、水泥、有色等传统高耗能行业未提出明确的达峰目标或者产能总量、能源消耗和碳排放总量控制，给全国碳达峰、产业结构调整、生态环境保护等工作带来严峻挑战。

 

“十四五”是转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，也是力争碳达峰的关键期和窗口期。但是，据初步统计，“十四五”期间，各地预计上马项目新增二氧化碳排放量将可能超过“十二五”“十三五”新增碳排放量的总和。

 

这些“两高”项目将在十年或更长时间造成高碳锁定效应，不仅会对2030年前二氧化碳达峰和碳排放强度下降目标的实现造成不利影响，甚至会威胁到2060年前碳中和目标的实现，会严重影响我国经济社会发展全面绿色转型。

 

《指导意见》明确将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，要求各级生态环境部门和行政审批部门，积极推进“两高”项目环评开展试点工作，衔接落实有关区域和行业碳达峰行动方案、清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等政策要求。

 

《指导意见》还要求在环评工作中，统筹开展污染物和碳排放的源项识别、源强核算、减污降碳措施可行性论证及方案比选，提出协同控制最优方案。鼓励有条件的地区、企业探索实施减污降碳协同治理和碳捕集、封存、综合利用工程试点、示范。

 

3. 推进减污降碳协同控制

 

二氧化碳等温室气体排放与大气污染物排放具有同根、同源、同过程的特点。“两高”行业企业一直以来既是耗能大户，也是碳排放大户和污染物排放大户。遏制住“两高”项目盲目发展，可从源头减少碳排放和污染物排放，减轻污染治理压力。同时，可以优化产业结构和能源结构，促进高质量发展。

 

《指导意见》在宏观、中观、微观等三个层面，推进减污降碳协同控制。

 

在宏观层面，要求各级生态环境部门加快推进“三线一单”成果在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用，并要求地方生态环境部门组织“三线一单”地市落地细化，以及后续更新调整时，要在生态环境准入清单中深化“两高”项目环境准入及管控要求；对于承接钢铁、电解铝等产业转移地区，还要严格落实生态环境分区管控要求，将环境质量底线作为硬约束。

 

在中观层面，要求各级生态环境部门强化规划环评效力，严格审查涉“两高”行业的综合性规划、工业和能源等专项规划，在环评审查中应严格控制“两高”行业发展规模。对以“两高”行业为主导产业的园区规划环评，要增加碳排放情况与减排潜力分析。推动煤电能源基地、现代煤化工示范区、石化产业基地等开展规划环境影响跟踪评价。

 

在微观层面，新建、改建、扩建“两高”项目须满足重点污染物排放总量控制、碳排放达峰目标、生态环境准入清单、相关规划环评和相应行业建设项目环境准入条件、环评文件审批原则要求。石化、现代煤化工项目应纳入国家产业规划。新建、扩建石化、化工、焦化、有色金属冶炼、平板玻璃项目，要布设在依法合规设立并经规划环评的产业园区。

 

4. 加强环评和排污许可执法

 

《指导意见》明确要求各地生态环境部门，要建立“两高”项目环评与排污许可监督检查工作机制，督促建设单位做好台账记录、执行报告、自行监测、信息公开等工作。加强环评和排污许可执法，将“两高”企业纳入“双随机、一公开”监管，加大“两高”企业依证排污以及环境信息依法公开情况的执法力度，特别对实行排污许可重点管理的“两高”企业，要及时核查排污许可证许可事项落实情况，重点核查污染物排放浓度及排放量、无组织排放控制、特殊时段排放控制等要求的落实情况。

 

《指导意见》还要求各地生态环境部门，建立“两高”项目管理台账，将自2021年起受理、审批环评文件以及有关部门列入计划的“两高”项目纳入台账，记录项目名称、建设地点、所属行业、建设状态、环评文件受理时间、审批部门、审批时间、审批文号等基本信息，涉及产能置换的还应记录置换产能退出装备、产能等信息。

 

《指导意见》明确要求省级生态环境部门，对基层生态环境部门和审批部门已批复环评文件的“两高”项目，开展复核；对已开工在建的，要重点检查生态环境保护措施是否同时实施，是否存在重大变动；对已经投入生产或者使用的，要重点检查环评批复提出的环保措施和重点污染物区域削减替代等要求的落实情况，以及排污许可证申领和执行情况。

 

省级生态环境部门还要统筹调度行政区域内“两高”项目情况，于2021年10月底前报送生态环境部，后续每半年更新。

 

5. 严厉打击“两高”项目违法

 

《指导意见》强化对“两高”项目的责任追究，要求“两高”项目建设单位，认真履行生态环境保护主体责任，依照《环境保护法》《环境影响评价法》《排污许可管理条例》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规的要求，在项目开工建设前，及时开展环境影响评价，并申领排污许可证；在项目建好投产前，及时开展“三同时”环保竣工验收；在项目投产运行时，严格依照环评批复和排污许可证要求排放污染物，开展自行监测并保存原始监测记录，及时向生态环境主管部门提交排污许可证执行报告、公开污染物排放信息等。

 

生态环境保护主管部门要严厉打击“两高”企业违法行为，及时曝光典型案例。对于未依法报批环评文件即擅自开工建设的，或者发生重大变动而未重新报批环评文件的，地方生态环境部门要责令建设单位立即停止建设，并依法严肃查处；对于不满足生态环境准入条件的，要责令建设单位恢复原状；对于不落实环评及“三同时”要求的，要责令建设单位按要求整改；对于造成重大环境污染或生态破坏的，要责令停止生产或使用，或报经有批准权的人民政府责令关闭。

 

对于审批及监管部门工作人员不依法履职、把关不严的，依法给予处分，造成重大损失或影响的，依法追究相关责任人责任。

 

对于地方政府落实“两高”项目生态环境防控措施不力问题突出的，依法实施区域限批，纳入中央和省级生态环境保护督察。