“十四五”时期 我国节能形势预测与展望及政策建议
2022-09-21 15:04:14
摘要：“十三五”时期，我国节能提效取得显著成绩，累计节能7.1亿吨标准煤，节能量占同时期全球节能量的二分之一左右，对促进经济结构优化、技术进步、从源头减少污染物和碳排放负荷等发挥了重要作用。伴随着我国经济高质量发展、蓝天保卫战和碳达峰步入攻坚阶段，节能提效工作将面对更高的发展要求。研究表明，与冻结情景相比，碳达峰时节能提效的减排量占总减排量的75%~80%。“十四五”时期，建议以重点领域能效赶超、产业和园区系统节能、新基建节能、产城高效融合等为重点，健全经济激励政策，深化供给侧结构性改革，发挥市场机制作用，提升节能精细化管理水平，加强节能基础能力建设，确保节能提高能效持续取得进步。
关键词：节能提效；“十四五”；形势展望
一、“十三五”节能提效进展回顾
“十三五”，我国把节能提高能效作为落实习近平生态文明思想的优先任务，作为推动绿色高质量发展、生态文明建设迈上新台阶的重要抓手。通过加强能耗双控管理，加大产业结构调整力度，强化重点领域节能降耗，实施节能重点工程和重大行动，加快节能关键技术设备研发试验推广，建立完善市场化机制，强化节能管理、监察、服务等基础能力建设，加快形成资源节约、环境友好的生产方式和消费模式等举措，节能提效工作取得显著成绩。
（一）目标完成情况
“十三五”时期，受新冠肺炎疫情等影响，我国单位GDP能耗累计下降14%。2020年，我国一次能源消费总量约49.8亿吨标准煤，低于能耗总量50亿吨标准煤的预期性目标。如果不考虑新冠疫情影响，2016年~2019年，我国单位GDP能耗累计下降13.3%，超额完成前四年进度的目标要求。
多数地区能耗“双控”目标任务完成较好，个别地区完成进度相对滞后。根据国家统计局已公布的各地区能耗数据，“十四五”前四年，多数地区能源强度降低目标完成进度较好，五个地区没有完成能耗强度降低目标进度要求，其中，内蒙古、宁夏能耗强度不降反升，分别上升了9.5%、7.1%。
（二）主要成效
首先，有效促进了我国经济由粗放发展向高质量发展转型，节能提效贡献全球领先。“十三五”时期，单位GDP能耗累计下降14%，累计节能7.1亿吨标准煤，节能量相当于目前长三角地区一年的能源消费量。我国以年均2.8%的能源消费增长支撑了年均5.9%的经济增长，为经济持续健康发展提供了有力支撑。作为全球能耗强度降低最迅速的国家之一，我国节能量占同期全球节能量的一半左右，为加快全球绿色低碳转型发挥了重要作用。
其次，从源头大幅减少了污染物和碳排放负荷，有效支撑了污染防治攻坚战和应对气候变化。“十三五”以来，通过节能提高能效，推动重点地区煤炭消费减量替代，减少二氧化硫、氮氧化物排放近千万吨，减排二氧化碳超过15亿吨，对从源头上降低污染物排放负荷和碳排放强度发挥了关键作用。节能提效不仅节约了末端治理的大量投资，而且促进了节能环保等产业发展，为绿色低碳转型奠定了重要的产业和技术基础。
第三，促进了能源效率水平大幅提升，加快能源利用技术由追赶型向引领型跨越。我国能源利用技术实现跨越式进步，重点耗能行业技术装备水平显著提升，燃煤发电、电解铝、水泥等能效水平进入世界先进行列。根据国家统计局数据，2015年~2018年，我国火电发电煤耗从297克标准煤/千瓦时降到289克标准煤/千瓦时，下降了2.7%；吨钢可比能耗从644千克标准煤/吨降到605千克标准煤/吨，下降了6.1%；电解铝交流电耗从13562千瓦时/吨降到13257千瓦时/吨，下降了2.2%；水泥综合能耗从137千克标准煤/吨降到131千克标准煤/吨，下降了4.4%。
第四，引领产业转型升级发展，重点耗能行业绿色竞争力水平显著提升。2019年与2005年相比，电力行业300MW以上火电机组占火电装机容量比重由47%上升到81%，钢铁行业1000m3以上大型高炉比重由21%上升至50%，建材行业新型干法水泥熟料产量比重由39%上升至99%。通过淘汰落后产能、实施节能技术改造、更新改造用能设备、新建能源管控中心、实施能源管理体系认证等各项节能措施，我国高耗能企业的整体技术水平和企业管理水平得到明显提升。
第五，推动现代高效能源服务不断普及，促进民生福祉不断改善。“十三五”时期，我国全面推广节能建筑，加快实施北方地区清洁取暖，有效地改善了城乡居民用能条件和居住环境。截至2020年底，全国城镇当年新建绿色建筑占新建建筑比例达到77%，累计建成绿色建筑面积超过66亿平方米；累计建成节能建筑面积超过238亿平方米，节能建筑占城镇民用建筑面积比例超过63%。综合交通运输体系持续完善，高速铁路里程位居世界第一，新能源汽车保有量占世界一半左右。
第六，带动节能相关产业发展壮大，为经济高质量发展增加绿色动能。在强化节能约束和加大政策支持的情况下，我国节能环保产业特别是节能服务产业快速发展，成为经济发展的新亮点。2010年~2020年，节能服务产业产值从836亿元提高到5916亿元，年均增长速度约22%；节能服务企业数量从800家左右增加到7046家，从业人员从17.5万人增加到76.6万人，节能对经济发展和就业的拉动作用逐步加大。
（三）存在的问题与不足
一是对节能的重视程度有所下降。“十三五”以来，由于我国能源供需形势整体宽松，许多地区出现能源供大于求的状况，部分地区放松了对节能的重视。同时，部分地方政府片面追求高GDP增长的发展模式，把能源消费增速作为地方GDP增速的标志性指标，把抓节能工作误以为是给经济增长“踩刹车”，甚至不合理地鼓励多用能。在碳达峰碳中和背景下，一些地区出现“攀高峰”趋向，加快开发利用化石能源资源的冲动强烈。
二是产业结构绿色转型压力大。许多地区经济增长主要依靠高耗能行业，工业结构重型化趋势明显，工业能耗长期居高不下。随着我国节能技术改造、淘汰落后产能、工艺装备大型化等不断推进，工业能效与国际先进水平差距不断缩小，持续挖掘节能潜力的难度加大。同时，许多地区积极谋划推动新的高耗能投资项目，加之数据中心等新产业、新业态用能持续高速增长，带来新的能耗增长压力。
三是有利于节能的市场机制尚不完善。我国能源开发利用的外部成本尚未完全内部化，劳动力、土地、资源、能源、环境等要素领域还存在许多价格扭曲现象，能源之间比价关系不够合理，企业和居民自发节能的动力不强。用能权有偿使用和交易机制尚在试点阶段，并且与碳排放权交易、产能置换交易等衔接不够，市场机制在优化能源资源配置中的作用没有有效发挥。
四是体制机制不健全造成系统性能源浪费。在工业化城镇化发展过程中，我国“大拆大建”问题突出，造成大量能源浪费和社会财富损失。同时，高耗能产品直接和间接出口数量巨大，相当于大量能源资源间接出口，但国内附加值部分所得有限，并且加重了国内环境治理和碳减排负担。在供热等领域，公平竞争市场机制不健全，制约了跨行业跨领域余热等资源的有效利用。
二、“十四五”及中长期节能形势展望
（一）新形势下进一步强化节能提效意义重大
首先，节能提效是实现分两步走战略目标的重要保障。依靠节能提效满足需求增长，把经济社会发展构筑在能源高效低碳利用基础上，是新发展阶段、新发展格局下推进经济社会现代化发展的内在要求。当前，我国人均能耗已经超过世界的平均水平，东部许多地区人均能耗已经超过发达国家的平均水平，但单位GDP能耗水平仍是发达国家的二至三倍，是世界平均水平的1.5倍。随着经济社会现代化建设的全面推进，我国能源需求还将持续增长。即使达到能效先进的日本、德国人均能耗水平，我国届时能源需求总量相比目前还将增长40%以上。无论资源能源保障、生态环境容量、还是应对气候变化都将难以承受。如果不在节能提高能效领域实现赶超跨越，我国与发达国家在能源产出率方面的差距存在拉大的风险。
其次，碳达峰碳中和目标愿景对节能提效提出了更迫切的要求。习近平总书记指出，“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，要把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略，倡导简约适度、绿色低碳生活方式。从全球来看，节能和提高能效被普遍视为能源系统二氧化碳减排的最主要途径。国际能源署研究表明，到本世纪末要实现2度温升控制目标，2050年前节能和提高能效对全球二氧化碳减排的贡献为37%。但当前，我国化石能源需求仍在持续增长，要确保实现2030年碳达峰目标，煤炭需求必须在“十四五”期末左右达峰，石油需求必须在“十五五”期间达峰，此目标对节约、高效利用煤炭、石油等提出了更迫切的要求。
第三，节能提效是确保打赢蓝天保卫战的关键支撑。我国已经明确提出，“十四五”时期要实现生态环境持续改善，2035年实现碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。目前除挥发性有机物（VOCs）外，我国大气污染物排放标准总体达到国际先进水平，面临末端治理的减排空间不断收窄、减排成本持续上升的状况。同时，我国人口、经济活动、能源消耗主要集中在东中部地区，单位国土面积化石能源消耗高，要进一步改善生态环境质量，必须依靠节能提高能效，从源头上持续大幅降低能源消耗负荷。
（二）节能提效对实现碳达峰的贡献展望
通过采用“自上而下”和“自下而上”相结合的分析方法，利用长期能源替代规划（LEAP）分析模型，对我国经济社会发展、能源需求变化、能源结构优化等进行情景展望分析。研究表明，从能源活动二氧化碳排放看，在不同情景下，我国二氧化碳排放都在2030年前达到峰值，到2035年有所降低。
为进一步分析节能提效对碳达峰的贡献，本文以2020年能源强度作为冻结情景，并假设了“十四五”“十五五”时期经济增长、能源结构优化等不同情景，对节能提效在碳排放达峰时的贡献进行测算分析。
研究表明，与冻结情景相比，低、中、高三种增速情景下，碳排放达峰时节能提效的减排量占总减排量的比例分别为80.4%、75.5%、75.1%。需要说明的是，本文假设不同情景下2030年非化石能源占一次能源比重均为25%，如果届时非化石能源比重更高，相应的节能提效贡献将有所降低。
三、“十四五”，节能提效的重点任务
（一）重点用能领域能效赶超行动
我国工业、建筑、交通运输等重点领域能耗存量和增量规模巨大，在强化能效赶超、挖掘系统节能潜力方面有很大空间。特别是在经济下行压力加大的情况下，扩大节能领域投资，对提升居民现代能源服务水平、降低实体经济用能成本、促进技术装备升级等具有重要作用。
在工业领域，需以全球领先水平为标杆，推动主要工业行业能效水平和技术竞争力实现跨越式发展；大力发展先进制造业，推动工业化与信息化、智能化深度融合，带动工业行业能效水平、产业链价值大幅提升。在建筑领域，全面推广超低能耗建筑，加强标准执行监管；强化城乡建设规划管理，减少大拆大建等系统性能源浪费；科学推进北方和南方地区清洁取暖，鼓励可再生能源建筑应用。在交通运输领域，稳步提升汽车燃油经济性标准，推动节能与新能源汽车的普及发展；加大对充换电基础设施的支持力度，推动电动汽车、充换电站与电网、大数据等协同发展。
（二）产业园区系统节能行动
目前，我国各类园区达15000多家，对全国的经济贡献达30%以上，是工业能源消耗和碳排放的重要来源。随着工业企业入园率逐步提升，园区能源消费将不断上升，开展园区综合能效升级改造对推动工业碳达峰具有重要意义。
“十四五”时期，需深入推动工业园区产业和能源协同发展，促进企业间、产业间耦合共生。开展资源节约型基础设施建设，翻新老旧水、电、气输送管道，建立水电气资源集成平台，全面提升资源节约利用水平。集中建设完善园区内工业固体废物处理中心、中水回用厂等公用辅助循环系统。推广复合型工厂和社会化企业模式，在钢铁行业推广高炉协同处置废旧轮胎、塑料等；水泥行业推广水泥窑协同处置可燃性垃圾、危废等，加快电石渣、粉煤灰替代熟料进程。
（三）5G和数据中心等新基建能效提升行动
我国明确提出加快5G和数据中心等新基建发展，作为疫后扩大有效投资和消费的重要方向。2020年，我国5G基站达70万个，占全球比重近七成。在数据中心建设方面，2019年我国在用数据中心机架数289万架，与2017年相比大型、超大型数据中心的规模翻一番。一方面，随着数字经济等不断发展，与实体经济等深度融合，对提高全社会能源配置效率带来积极的贡献。另一方面，5G、数据中心等新基建能耗需求快速增长，也蕴含较大的节能潜力。
“十四五”时期，需加强新一代数字基础设施能耗管理，推动已有和新建项目节能技改升级。首先，对已有5G基站、数据中心等开展能效对标行动，加速淘汰老旧设备，推广高效制冷技术、先进通风技术、余热利用等，鼓励优化布局，因地制宜采用自然冷源、直流供电、“光伏+储能”等技术。其次，挖掘人工智能在新基建节能领域的应用潜力，引导企业将大数据、云计算、人工智能等数字技术应用到节能方案中，鼓励开展智慧用能试点。再次，健全支持政策，加大节能降碳改造财政扶持力度，允许符合条件的新基建设施参与电力直接交易。
（四）产城高效融合发展示范建设行动
“十四五”时期，我国已逐步进入工业化、城镇化发展的中后期阶段，但在多数城市，工业企业仍是城市能源消耗的主要来源。一方面，伴随人口、经济活动向增长极、增长带进一步集聚，重点区域城市化与工业化升级发展过程中资源、能源、环境等约束矛盾更加凸显。另一方面，在城市更新、工业布局调整、推进以县城为重要载体的城镇化建设过程中，促进城市和产业融合发展能够带来巨大的节能降碳潜力。
“十四五”时期，各地需转变“一刀切”关停淘汰的做法，将产业与城市视为一个有机整体，创新产城融合型工业耦合发展模式。结合不同城市运行与产业发展特点，综合运用生态设计、整合规划、绿色供应链管理等各种手段，优化物质、能源和信息流动网络。针对建筑、园区、城市等进行“一体化”设计或改造，促进智慧城市、智能电网等与低碳多元能源体系融合发展。鼓励以无废城市为发展目标，建立企业与企业、企业与社会的生态链接。
四、“十四五”，节能形势政策建议
一是健全经济激励政策，充分发挥已有市场化机制的作用，带动绿色投资和消费增长。积极对标国际先进水平，加快工业、既有建筑、交通运输、公共机构等领域节能升级改造；完善经济激励政策，加大财政、税收、金融政策对节能改造项目、居民购买高效节能产品的支持，地方政府需把鼓励用能的补助政策调整为节能投资消费奖励政策；并充分发挥已有的用能权、产能置换、发电权、碳排放权等市场化交易机制的作用，促进能源要素配置向利用效率和效益水平高的企业和地区倾斜。
二是深化供给侧结构性改革，加快淘汰落后低效产能，提高新建产能的节能环保标准要求。推动采取产能置换交易等市场化方式，严格控制两高一低行业的产能，加快既有产能布局优化和技术更新换代；进一步提高新建产能准入标准，大气污染防治重点区域要把项目能耗强度达到国内先进水平作为前置条件，新建项目在排放达标的同时，要符合区域生态环境保护、资源能源利用等红线约束。
三是加强统计监测与预测预警，完善区域差别化政策措施，提升节能精细化管理水平。加强对能源和节能形势统计监测，重点加强煤炭利用和库存变化的统计监测，强化对各地区月度、季度单位GDP能耗降低情况的跟踪评估；针对不同地区和行业制定差异化政策，鼓励能耗和经济大省超额完成能耗强度降低目标，加大对欠发达地区节能挖潜的帮扶力度；提升节能精细化管理水平，在保障“两新一重”项目能源要素供给、推行清洁取暖等过程中，把节能提效作为优先考量。
四是加强节能提效基础能力建设，有效发挥行政手段作用。深化能源要素市场、供热体制等重点领域改革，加强事中事后监管，建立有利于促进绿色发展的高标准市场体系；把绿色低碳现代用能服务作为基本公共服务重要内容，加大对绿色建筑、公共交通、节能领域“卡脖子”技术研发示范等政策支持力度；加强节能管理、监察、技术服务体系建设，不断提高基层政府节能提效治理效能。
作者简介：田智宇，中国宏观经济研究院能源研究所副研究员，主要从事能源效率、绿色低碳发展研究。
文章来源：本篇文章发表于《中国能源》杂志2022年第5期。
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