01、表内指标进一步简化

 

“十四五”规划既是目标导向型的规划，也是问题导向型的规划。锚定2035年基本建成社会主义现代化强国的目标，结合规划提出的“重点领域关键环节改革任务仍然艰巨、创新能力不适应高质量发展要求、农业基础还不稳固、城乡区域发展和收入分配差距较大、生态环保任重道远、民生保障存在短板、社会治理还有弱项”等7大问题，明确“十四五”期间的17个方面的战略任务和举措。长期目标摆放在五年目标之前，意味着先确定长期目标，再分阶段逐步落实中期目标，这与其它规划中先写五年目标再展望长期目标明显不同。

 

在具体指标设置上，按照高质量发展的要求设定5大类20个量化指标，其中，7个民生福祉类、占比超过1/3，是历次五年规划中占比最高的。指标分类上，遵循“十一五”规划以来的惯例，分为预期性和约束性两类。预期性指标引导社会预期，主要是经济发展和创新驱动类的指标；约束性指标突出政府责任，主要是民生福祉、生态环保和安全保障方面的指标。约束性指标也是动态监测、中期评估、总结评估关注的重点。与“十三五”相比，表内规划指标减少5个，但表外指标达到20个。“十三五”规划中的总量指标，如，新增建设用地规模，由表内调到表外。此外，国内生产总值增速首次没有设定具体目标。

 

02、创新摆上全新高度

 

创新一直是发展规划的重要内容。但“十四五”规划把创新摆在全新的高度，要求“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，突出四个面向（面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康），实施三大战略（科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略），加快建设科技强国。与“十三五”规划相比，强化政府在创新中的作用，强调构建以国家实验室——国家重点实验室——国家工程研究中心、国家技术创新中心——科研院所、高等院校和企业科技力量等为主体的创新体系，搭建国际科技创新中心——综合性国家科学中心——区域科技创新中心——国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等多层次创新平台，营造良好的创新生态，采用融通创新、融合创新等新形式，全面塑造发展新优势。“十四五”规划高度重视基础研究的重要性，首次明确“基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上”。

 

03、实体经济地位更加突出

 

拥有坚实发达的实体经济，是使我国具有长远竞争力的关键所在。“十四五”规划再次将实体经济摆在突出的位置，明确“坚持把发展经济着力点放在实体经济上”，首次提出“保持制造业比重基本稳定”，加快推进制造强国、质量强国、数字中国建设。

深入实施制造强国战略，推动由“大”到“强”的转变，主要是推进产业基础高级化和产业链现代化。“十三五”规划提出突破关键基础材料、核心零部件（元器件）、先进基础工艺、产业技术基础等“四基”瓶颈，“十四五”规划增加了“基础软件”，“四基”变成“五基”。质量提升行动的目标也从“提品质、创品牌”转变“增品种、提品质、创品牌”。

 

“坚持自主可控，确保安全稳定”是提升产业链现代化水平的重要任务。“十四五”规划中“供应链”“产业链”分别出现了20次和21次，对供应链和产业链发展提出更高的要求，明确“分行业做好供应链战略设计和精准施策，形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链”、“优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内”，实施应急产品生产能力储备、领航企业培育和产业竞争力调查和评价等三大工程。其它产业发展方面，规划也要求，前瞻谋划未来产业，聚焦服务业产业转型升级和居民消费升级需要，扩大服务业有效供给，提高服务效率和服务品质。

 

04、新格局统领全篇

 

新发展格局是应对百年未有之大变局的应有之策，也是面向实现第二个百年奋斗目标的战略谋划。“十四五”规划将构建新发展格局作为应对新发展阶段机遇和挑战、贯彻新发展理念的战略选择，明确要畅通生产分配流通各环节、供给和需求、产业链上下游、虚拟经济和实体经济等国内大循环，促进国内国际双循环，加快培育完整的内需体系，并且将扩大内需作为战略基点。

 

在拓展投资空间的同时，瞄准建设强大国内市场，增强消费对经济发展的基础性作用，建立健全让居民能消费、敢消费、愿消费体制机制。为增强消费能力，强调实现更加充分更高质量就业，持续提升居民收入水平，扩大中等收入群体，促进共同富裕；为打消消费顾虑，提出社会民生由保障“基本”到“普惠性、基础性、兜底性”民生建设跨越，对社会保障体系建设提出“兜底线、织密网、建机制”的更高要求；为提升消费意愿，要求深化供给侧结构性改革，提升供给体系适配性，发挥投资对优化供给结构的关键作用，推动生产要素循环流转，增加高品质供给，同时创新消费形式和内容，完善消费网络，强化消费者权益保护，满足高质量消费需求。

 

在立足扩大内需、强化国内大循环主导作用的基础上，提出依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场，以国际循环提升国内大循环效率和水平，持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放，促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展。

 

05、空间格局调整优化

 

“十一五”以来，发展规划开始关注空间布局的内容，首次明确“两横两纵”（沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴）的城镇化发展格局。“十二五”规划结合《全国主体功能区规划》的实施，提出“两横三纵”（增加包昆轴带）城镇化格局、“七区二十三带”的农业格局和“两屏三带”的生态安全战略格局主体。“十三五”规划基本延续了这一基本格局。

 

“十四五”规划在继承的基础上，根据最新形势调整优化城镇空间、农业空间和生态空间的格局。如，城镇空间继承了“十二五”规划提出的“两横三纵”的格局、继承了“十三五”规划提出的19个城市群，但也加上了“京津冀协同发展”、“长江经济带”、“粤港澳大湾区”、“长三角一体化”、“海南全面深化改革开放”、“黄河流域生态保护和高质量发展”等区域重大战略，把西部陆海新通道南段融合到西部的纵轴，改“海峡西岸城市群”为“粤闽浙城市群”。生态空间格局由“两屏三带”优化为“三区四带”，强化海岸带保护和长江中下游地区生态空间的保护，既体现陆海统筹的要求，也体现长江大保护的要求。三大空间布局的调整优化为全国国土空间规划留出接口。

 

06、碳达峰碳中和的时间表和路线图首次明确

 

实现碳达峰、碳中和目标不仅是我国应对气候变化、构建人类命运共同体的责任担当，也是贯彻新发展理念、推动绿色发展的重要举措。同“十三五”规划相比，“十四五”规划首次明确了我国实现碳达峰、碳中和的时间表和路线图，提出“落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，制定2030年前碳排放达峰行动方案，努力争取2060年前实现碳中和”的要求。

 

“十四五”时期是我国推动碳达峰的关键期，明确省（区、市）碳排放强度控制目标和重点领域减碳任务，加大甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳等其他温室气体控制力度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。以控制化石能源消费总量为重点，完善能源消费总量和强度双控制度，加快发展风电、光伏、水电、核电等清洁能源，构建清洁低碳安全高效的能源体系。深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型，持续淘汰钢铁、石化、化工等高耗能行业落后产能、化解过剩产能、优化存量产能，控制新增产能。加强全球气候变暖对承受力脆弱地区影响的观测和评估，提高城乡建设、农业生产、基础设施适应气候变化能力。

 

实施重要生态系统保护与修复重大工程，增加森林、草原、湿地、海洋等自然生态系统的固碳能力，提高生态系统碳汇增量。坚持公平、共同但有区别的责任及各自能力原则，建设性参与和引领应对气候变化国际合作，推动落实联合国气候变化框架公约及其巴黎协定，积极开展气候变化南南合作。

 

07、共同富裕扎实推进

 

民生是人民幸福之基、社会和谐之本，是最大的政治。在高质量完成脱贫攻坚的历史性任务后，为增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，“十四五”规划明确提出了“坚持居民收入增长和经济增长基本同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高基本同步，持续提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，更加积极有为地促进共同富裕”。其目标是缩小区域、城乡、收入三大差距，也就是说，在“做大蛋糕”的同时要“切好蛋糕”。“十四五”规划重新提出“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，比“十三五”规划中“完善初次分配制度”“完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制”更深一层，这是在分配制度上的再次调整。同时，规划还提出支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区，为全国共同富裕积累经验。

 

08、发展与安全并举

 

“十一五”以来，发展规划对安全的内容都有所涉及，但是不系统、不全面。为确保社会主义现代化事业行稳致远，“十四五”规划将“安全”提升至与“发展”同等重要地位，首次把“统筹发展和安全”列入指导思想，把“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”作为坚持新发展理念的重要内容，明确国家安全包括国家安全体系和能力、经济安全、生命安全、社会稳定和安全四个方面，规划全文“安全”出现180次之多。

 

在谋篇布局上，把以往分散于规划各篇章的安全相关内容整合，单独设立安全发展专篇，全面阐述加强国家安全体系和能力建设的内容，将提高公共安全保障能力的重点放在安全生产、食品药品安全、生物安全、国家应急管理体系建设四个方面。对于国家经济安全保障，在继承和创新金融风险防范的基础上，突出强调粮食安全和能源安全，将粮食、能源综合生产能力纳入“十四五”约束性指标量化考核。其中，粮食安全方面，在强调遏制耕地“非农化”的同时，增加了防止“非粮化”的新要求，提出建设国家粮食安全产业带，开展种源“卡脖子”技术攻关，打好种业翻身仗，以“党政同责”压实地方责任；能源安全方面，系统提出能源安全战略观，明确了煤炭、油气、电力的定位，要求建立“清洁低碳、安全高效”的现代能源体系，建设一批多能互补的清洁能源基地。

 

09、规划实施机制更加完善

 

一分部署，九分落实。规划实施非常重要。但长期以来，发展规划“重编制，轻实施”。“十五”计划首次启动中期评估，“十一五”规划设置规划实施专章并开展总结评估，“十二五”规划开始要求向国务院提交规划实施年度报告，“十三五”规划出台后，中办、国办首次印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，初步建立起从发展规划到年度计划、从发展规划到专项规划、从规划编制到实施方案的实施机制。

 

“十四五”规划实施机制更加完善，强调要建立两个清单——目录清单和重大工程项目清单，加强发展规划与专项规划、区域规划、国土空间规划之间的衔接，强化规划统一管理，同时，建立保障重大工程的实施机制，简化审批核准程序，优先保障规划选址、土地供应和资金需求。首次提出把“规划实施情况纳入各有关部门、地方领导班子和干部评价体系”，要求“坚持规划定方向、财政作保障、金融为支撑、其他政策相协调，着力构建规划与宏观政策协调联动机制”，再次明确国家宏观经济治理体系“1+2+6”（发展规划+财政、金融+就业、产业、投资、消费、环保、区域）中各种治理工具的定位与作用。

 

10、发展规划立法提速

 

发展规划是对国民经济和社会发展在时间和空间上的战略谋划与总体部署，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，也是国家治理体系的重要组成部分。发展规划（计划）主要依据《宪法》中“编制和执行国民经济和社会发展计划”开展，缺乏具体法律支撑。“十二五”规划首提“加强规划法制建设”，“十三五”规划明确“加快出台发展规划法”。2018年11月，中共中央国务院印发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，再次提出“完善法律法规，加快出台发展规划法，将行之有效的经验和做法以法律形式固定下来”。尽管连续几个五年规划中均提到发展规划立法，部分省份也出台了发展规划条例，但国家层面的发展规划法律至今尚未出台，难以适应依法治国和建设法治中国需要。“十四五”规划首次设置“加快发展规划立法”专节，提出要把规划体制改革成果、统一规划体系建设和国家发展规划的规定、要求和行之有效的经验做法以法律形式固定下来，强化规划编制实施的法治保障。这无疑是加快推进发展规划立法进程的催化剂，规划法的出台将有利于规划编制和实施的规范化、程序化和制度化，更好地发挥发展规划的统领功能和战略导向作用，推动区域规划“块”上细化，专项规划“条”上深化、空间规划“地”上落实，真正形成各级各类规划定位准确、边界清晰、有机衔接的国家规划体系。

 

（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所  黄征学 滕飞 潘彪 宋建军）