常纪文

 

近日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对绿色发展进行了专门部署，提出实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。

 

“十三五”时期，我国通过政策和法制改革总体上改善了各区域和流域的生态环境质量。“十四五”时期，我国既要为2035年基本实现美丽中国目标开好头，也要为兑现2030年前碳达峰的目标奠定坚实基础，因此，必须进一步改革，使政策和法制在普适性的基础上更具针对性和灵活性，体现区域、流域、行业生态环境保护和绿色发展的实际需求，从均衡性方面提升全国生态环境国家治理的总体绩效，从充分性方面提升一些区域、流域和行业生态环境国家治理的综合绩效。

 

 

国家立法和党内法规均属于中国特色社会主义法治体系的组成部分。“十三五”时期，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》《中央生态环境保护督察工作办法》等国家立法和党内法规结合的文件，对于破解国家生态环保法律法规难以充分和有效实施的问题、缓解我国生态环境形势严峻的局面起了撬动作用。

 

“十四五”时期，需要针对国家生态环境法律法规实施成效不足的环节，如环境保护行政许可、行政执法、行政决策、社会协商、区域和流域协作、区域和流域立法、违法事件量化追责等，按照党政机构和领导干部的职责分工，分别在中央党内法规和国家法律法规中做好衔接性的规范构建和创新工作。对于地方法规规章实施中存在的具体问题，以及地方生态文明体制改革中需打通的肠梗阻问题，按照党政机构和领导干部的职责分工，分别在省级党内法规和地方法规规章中做好规范构建和创新工作，改革、优化体制、制度和机制，细化所有责任方的职责，加强评价考核和监督追责，确保国家和地方法制得到整体和充分的实施。

 

 

为了实现国家整体的生态环保目标，可在国家法律强制规则的基础上，发挥中央与地方间行政协议的激励作用，调动地方节能减排和转型升级的积极性。“十三五”时期，生态环境部与一些省级人民政府签订了加强生态环保和促进绿色发展的行政协议，如2018年12月27日，生态环境部与海南省政府签订《全面加强海南生态环境保护战略合作协议》；2020年6月10日，生态环境部与山东省人民政府签署统筹推进生态环境高水平保护与经济高质量发展战略合作框架协议。

 

“十四五”时期，可总结和推广上述行政协议对于依法、科学、精准治污及促进地方绿色发展的作用，形成一套可复制、可推广的模式。实施该模式时，可考虑约定省域生态环境高质量保护目标和相应的奖惩措施。奖励措施包括生态环境部需兑现的具体优惠政策和资金奖励措施，惩戒机制包括负面评价、区域限批、生态补偿和专项奖励资金扣罚等。

 

 

2014年4月《环境保护法》修订后，我国生态环保法律体系进入了以生态文明为指导的全面升级时代。如现有的普适性一般立法无法解决具体领域、区域和流域的特殊生态环境问题，则应对现有立法规定的体制、制度和机制开展整合甚至集成创新，如设立符合各流域和区域生态环保目标与区域定位的生态环保产业准入负面清单，体现其因地制宜性、可适用性和有效性。基于此，“十三五”时期针对长江的生态环境问题制定了《长江保护法》。“十四五”时期，需针对黄河、淮河、辽河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生态环保和绿色发展问题，制定《黄河保护与治理法》等专门法律或者条例；针对京津冀地区、长三角地区、汾渭平原和成渝地区，制定大气环境保护特别法律或者条例，如《京津冀地区大气环境保护法》等。

 

 

为了促进全国生态环境保护工作的均衡性，须制定在全国具有普适性的生态保护、生态修复、环境质量、污染物排放等标准。对于一些跨省级行政区域的流域和空间区域，如长江、黄河、淮河和京津冀、长三角、汾渭平原、成渝地区等，国家普适性标准的适用难以体现这些具体流域和区域污染防治工作的难易程度；流域和区域内的一些省份实施了严格的地方标准，但是难以适用于流域和区域内的其他地区，难以全部提升全流域污染防治的整体要求。

 

“十四五”时期，有必要修改《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等法律，规定生态环境部按照各跨省流域和区域的生态环保和经济社会发展等实际情况，制定适用于全流域和区域且严于国家标准的环境质量标准和污染物排放标准；针对大流域的跨省支流，规定严于干流标准的水质量标准和水污染物排放标准。这样既有利于提升各流域和区域生态环保工作的充分性，减少全国普适性立法在流域和区域的实施成本，也有利于统一流域的执法尺度。

 

 

目前，一些区域内的生态环境容量资源和污染物集中处置资源已经有限，只有生产经营单位额外作出立法强制规定之外的针对性承诺，如建设固体废物集中收集和处置设施、产能置换、煤炭等量替换、排污指标购买、产业转型升级、企业搬迁、全面守法、信息公开、重污染情况下的限产停产、违法后果等，生态环境主管部门才能批准企业的建设和运行。企业获批或者运行后，一旦违反承诺，就应依据承诺文件承担法律责任。李克强总理在2020年12月9日的国务院常务会议上，针对排污许可管理指出必须强化企业承诺制。

 

“十四五”时期，修改环境影响评价、生态环境许可证审批、企业整改验收等相关的立法时，建议普遍推行“法定义务+企业承诺”履行制度，将区域的生态环境管控实际与企业的实际情况相结合，既体现法律强制规定的普适性，也体现企业生态环境管理的差异化；既尽可能保障各企业正常开展生产经营活动，也提升区域生态环保的守法度。在企业履行法律规定的强制性义务和自己依法作出的承诺外，生态环境主管部门应制定激励措施，鼓励企业自愿承担其他的生态环保责任，如减排更多的污染物、减少煤炭消费总量、减少单位产品碳排放量，公开非强制性的生态环境信息等。

 

 

“十四五”时期，需进一步发挥市场机制对自然资源、生态资源和环保产业发展的调节作用。如可在需求量不一的省域间开展煤炭总量指标交易制度，盘活总量指标，确保全国煤炭消耗总量得到有效控制的同时，提升交易双方的经济活跃度。市场机制如能调节的生态环保事项，政府可以建立规则予以指导；市场机制如失灵的，政府须依据规则介入。只有这样，才能减少生态环保部门的监管成本和企业的守法成本，提升生态环境资源的配置效率。

 

“十三五”时期，一些地方探索了灵活且有效的环保工作办法，如浙江省的生态环境议事厅是新时代社会治理的一项创新，通过社区居民或者居民代表对具体生态环保事项的讨论和协商，既促进了执法监管部门的有效执法及企业自觉守法和改造提升，又提高了群众的生态环保意识；既改善了最普惠的生态环境民生福祉，促进了经济的发展，又把矛盾化解在了基层，促进了社会和谐。“十四五”时期，建议修改生态环保法律法规，或者由生态环境等有关部门出台指导意见推广这些成功的做法，规范协商的度和程序，衔接议事与守法、执法的关系，促进生态环境国家治理的长效和规范化发展。

 

（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）